Cuánto, cómo y con quién: reflexiones sobre la deuda pública argentina

Opinión | Por Gerónimo Mariani* |

En estas últimas semanas, a partir del anuncio de la decisión de judicializar el préstamo con el Fondo Monetario Internacional que hizo el presidente en la apertura de sesiones legislativas, volvió a abrirse el debate en torno a la deuda pública contraída por la gestión de Cambiemos y resurgió una clásica grieta en torno a esta decisión de política económica. Sin pretensiones de sentar posición en torno al último préstamo otorgado por el FMI en 2018, intentaremos ordenar algunas ideas y conceptos asociados a la deuda pública que nos permitan tener un panorama más claro a la hora de sumergirnos en el debate.

Primero lo primero: ¿qué es la deuda? ¿Y ´por qué existe?

Para empezar, señalemos que cuando los Estados gastan sostenidamente más de lo que ingresan se genera una brecha conocida como déficit público. El déficit necesita financiarse; es decir, necesita resolverse de alguna forma. De este modo, existen dos formas de financiar un déficit: la emisión monetaria o la deuda pública. Cada una de estas formas de financiamiento conduce a resultados diferentes en términos del impacto que tienen sobre las variables macroeconómicas. La decisión de elegir alguna de ellas no es trivial y corresponde a cuestiones de coyuntura, tanto económicas como políticas, y a limitaciones propias de cada país.

Financiarse con emisión monetaria implica que el Banco Central emita dinero y se lo preste al Tesoro Nacional a cambio de bonos, generándose un endeudamiento intra-sector público. A largo plazo, esta situación es insostenible y termina por disparar la tasa de inflación. La otra forma de financiamiento es la emisión de deuda al sector privado, que devenga intereses que se acumulan en el déficit financiero del gobierno.

Cuando se habla de deuda pública se hace referencia a la deuda interna y externa.  La deuda pública bruta refiere a la deuda del sector público con el sector privado, con organismos multilaterales de crédito y con el mismo sector público, mientras que la deuda pública neta no considera la deuda intra-sector público. En contrapartida, cuando un Estado quiere cancelar deudas que ya viene arrastrando, la única manera genuina que tiene de hacerlo es a través de la generación de un superávit fiscal. La opción restante, en rigor, es cancelar deudas aumentando la tasa de inflación, pero esto implica endeudarse con el Banco Central.

Esto queda más claro cuando se analiza la restricción presupuestaria del sector público:

〖Tax〗_t + ∆M_t + ∆B_t = rB_(t-1) + G_t    (1)

*El subíndice t implica que hablamos del presente, mientras que en t-1 estamos hablando del pasado.
*El símbolo delta (∆) hace referencia a la variación. Es decir, ∆M_t=M_t-M_(t-1)

En esta primera ecuación observamos que el lado izquierdo de la igualdad representa las fuentes del Gobierno. El Gobierno nacional puede recaudar impuestos (〖Tax〗_t) , aumentar la base monetaria (∆M_t)  y contraer nueva deuda (∆B_t). El lado derecho de la igualdad representa los usos que el gobierno hará de sus fuentes: repagar deuda acumulada teniendo en cuenta el interés (rB_(t-1))  y canalizarlo vía gasto público (G_t)

Ahora bien, tras algunos pasos algebraicos, podemos manipular la expresión (1) y transformarla en la expresión (3)

∆M_t + ∆B_t = G_t - Tax_t + rB_(t-1 )
       
∆M_t + ∆B_t = D_t + rB_(t-1 )  (3)  

Esta última expresión nos dice, tal como se anticipó, que el déficit del gobierno (G_t-Tax_t) puede ser financiado con emisión monetaria y/o aumento de la deuda pública.

La presentación de la restricción presupuestaria del gobierno no es más que una identidad contable, que sirve de guía y ayuda a entender las restricciones operativas que enfrentan los gobiernos.

Si el gobierno elige financiarse vía deuda ¿qué opciones tiene?

Si dentro de las dos alternativas presentadas, el gobierno opta por financiar su déficit vía deuda, entonces se pasa al siguiente estadío: ¿a quién se le pedirá prestado, en qué moneda y a qué tasa?

La moneda en la cual se recibirá el préstamo de deuda no es trivial, y en este punto surge un debate interesante en torno a lo que sucedió con la deuda pública en la gestión de Cambiemos. El punto central aquí es que Argentina, como tantos otros países en vías de desarrollo, carece de un mercado de capitales propio que sea lo suficientemente profundo; lo que representa un problema, dado que limita la capacidad de financiar los déficits públicos en moneda propia. Financiarse en moneda propia implica riesgos menores en la medida en que la deuda puede “licuarse” por la inflación y no está expuesta a depreciaciones del tipo de cambio nominal: si el Estado emite deuda en su propia moneda y hay inflación, entonces paga cada vez menos a los acreedores en términos reales

Por último, es errónea la comparación con instrumentos de corto plazo cuando se habla de que nuestro país carece de esta profundidad de mercado: mientras que el mercado de deuda exige plazos largos, las LEBAC’S, por ejemplo, son instrumentos de plazos cortos cuyo objetivo es la alta rentabilidad que brindan durante un período breve. No se puede afirmar que los pesos que en su momento se invirtieron en LEBAC’s podrían haber financiado el déficit.

En contrapartida, el mercado de dólares tiene la profundidad necesaria para afrontar la financiación de déficits públicos, aunque conlleva un riesgo mayor, debido a que la deuda no resulta licuable. Es por ello que, si se elige financiar el déficit vía deuda, la moneda extranjera es la principal candidata. El mecanismo consiste en ingresar la moneda extranjera (dólares, por ejemplo) y cambiarla por moneda local (pesos). Los dólares se atesoran en las reservas internacionales del Banco Central, o son vendidos directamente en el mercado cambiario, y los pesos se emiten por el equivalente al tipo de cambio fijado.

En este punto es central tener a mano el concepto de fungibilidad del dinero, que es una de sus propiedades. ¿Qué quiere decir que el dinero es fungible? Que se consume con el acto. Cuando leemos que el dinero de la deuda “no está”, no hay más que volver a observar la restricción presupuestaria presentada al inicio: puede estar en cualquier parte de la derecha de la igualdad, en cualquier uso que el gobierno haya decidido hacer del dinero: desde financiar la formación de activos externos hasta solventar prestaciones sociales como la asignación universal por hijo. No es posible adjudicarla con certeza a uno en particular.

Límites al endeudamiento y tipo de cambio real

Entonces ¿cuál es el problema real de la deuda en moneda extranjera? La deuda pública se suele cuantificar en términos de qué porcentaje representa sobre el Producto Bruto Interno (PBI). El umbral a partir del cual la carga de una deuda se considera insostenible varía entre países, y depende de la capacidad de repago de cada uno, su historia crediticia y la confianza de los inversores; considerando, a su vez, que estas tres variables están relacionadas entre sí.

En Argentina, a medida que crece el endeudamiento en moneda extranjera, el riesgo de default se dispara a gran velocidad, producto de la historia de nuestro país como defaulteador de sus compromisos. En otros países -Japón, por ejemplo- la historia es diferente: pueden convivir con deudas que representen más del 200% del PBI sin el problema de quedar excluidos del mercado de crédito. Las instituciones y la credibilidad de los países juegan un rol central, ya que determinan tasas de interés más accesibles y una confianza generalizada de los organismos multilaterales de crédito y del sector privado.

De la historia crediticia de Argentina y su característica particular de sobrerreaccionar a los shocks exógenos se desprende la importancia de las políticas macroprudenciales. Estas políticas son aquellas que intentan mitigar y suavizar los shocks, de forma tal que no impacten con tanta virulencia en la actividad económica y en el sistema financiero. La idea es que sean un “amortiguador” a la prociclicidad inherente del sistema financiero. Políticas de este tipo son, por ejemplo, las de estadía mínima de las inversiones de corto plazo, los límites de apalancamiento, los requerimientos de liquidez, entre otros. Y pueden ser tanto de carácter transitorio como permanente. Las medidas transitorias están asociadas a alguna coyuntura en particular (por ejemplo, el cepo cambiario) y las de origen permanente se identifican con estrategias de desarrollo. 

Es interesante observar la postura del Fondo Monetario Internacional en este debate. Si bien el organismo no tiene preferencia hacia este tipo de políticas, desde hace algunos años las considera necesarias como medidas transitorias, en tanto permiten lograr un cierto nivel de solidez y estabilidad en el mercado financiero. En este sentido, haber eliminado la permanencia de estadía mínima en las inversiones de corto plazo en su momento no contribuyó a mitigar los riesgos del sistema financiero. En 2018, Argentina tenía varios frentes de batalla abiertos: una cuenta corriente deficitaria, una política monetaria y fiscal inconsistentes y, en paralelo, las LEBAC’s emitidas por el Banco Central, con una trayectoria potencialmente explosiva.

Algunos analistas insisten en sostener que el punto de inflexión fue el intento de impuesto a la renta financiera, mientras que otros señalan el 28-D y, finalmente, están quienes puntualizan las inconsistencias macro. Lo cierto es que, al final del día, la FED consolidó la suba de tasas que ya venía sosteniendo desde el 2017 y los fondos de inversión tuvieron plena libertad para desarmar el total de sus posiciones de LEBAC’s, drenando las reservas del Banco Central. Si bien la autoridad monetaria tenía reservas suficientes, se produjo un efecto contagio que redundó en una huida masiva al dólar, lo que terminó, finalmente, en la depreciación del tipo de cambio y el posterior salvataje del FMI.

Para concluir, digamos que hay tres factores clave a analizar en un proceso de endeudamiento: la trayectoria del déficit público, el tipo real de cambio y la evolución de las exportaciones netas.

En primer lugar, la velocidad del ajuste fiscal es determinante, dado que si bien se puede optar por una estrategia de ajuste gradual por restricciones políticas, se debe procurar no quebrar la confianza de los prestamistas (si es con el FMI, esto implica cumplir los objetivos o requerimientos pautados) y debe contemplarse la probabilidad de ocurrencia de shocks económicos y/o políticos que “pateen el tablero”, tal como sucedió con las PASO del 2019. Si se decide llevar adelante un ajuste gradual, se requerirá una sintonía fina entre la política monetaria y la fiscal.

En segundo lugar, se debe guardar especial cuidado y prevención con eventuales saltos en el tipo de cambio real (TCR). El TCR es una medida de precios relativos de bienes entre países, lo que también puede verse como un indicador de competitividad externa. Como dato aislado no nos dice demasiado, pero si se analiza su evolución se puede observar si está apreciado (demasiado bajo en relación a los precios de los demás bienes) o depreciado (demasiado alto en relación a aquellos). La fórmula, grosso modo, es la siguiente:

TCR=(TCN.〖IPC〗*)/IPC

Donde TCN es el tipo de cambio nominal, IPC es el índice de precios al consumidor local e IPC* es el índice de precios al consumidor del país extranjero.

El punto central es que variaciones en el TCR afectan a la deuda pública si esta tiene un componente considerable en moneda extranjera en proporción a la moneda local; es decir, cuanto más dolarizada esté la deuda. Sumado a ello, si la proporción de los ingresos del país en moneda local son muy grandes respecto a la proporción de ingresos en moneda extranjera, se considera que el país tiene muy bajos niveles de apertura. Si ambos factores se combinan, el país estará muy expuesto a devaluaciones reales, que es lo que le sucede históricamente a nuestra nación. En particular, cuando el indicador sube (se deprecia), la deuda pública -expresada como porcentaje del PBI- aumenta y viceversa. Esto se produce dado que si aumenta el tipo de cambio real, en ocasiones se debe a que está aumentando el tipo de cambio nominal y ello afecta el cociente deuda/PBI medido en dólares, aumentando el numerador y disminuyendo el denominador. En Argentina y en Latinoamérica se han observado episodios de saltos en la deuda pública producto de ajustes en el TCR. Esto no es trivial, ya que deudas que a priori son sostenibles, dejan de serlo producto de este reacomodamiento de precios relativos. Contrariamente, apreciaciones del TCR (producto de atrasar el tipo nominal de cambio, por ejemplo) generan relaciones de deuda pública/ PBI artificialmente bajas.

Fuente: elaboración propia en base al Banco Mundial y BCRA.

En tercer lugar, y en línea con el anterior punto, la evolución de las cantidades exportadas es crucial cuando se toma deuda en dólares, porque es lo que determina, al final del día, la capacidad de los países de generar la moneda de manera genuina. Incrementar la proporción de ingresos en moneda extranjera respecto a los ingresos en moneda local contribuye a disminuir el riesgo de descalce de monedas; ergo, disminuye la exposición a las devaluaciones.

Fuente: elaboración propia en base a INDEC.

En este sentido, Argentina ha registrado históricamente una performance exportadora débil, y existe consenso acerca de que las políticas económicas deben dirigirse a incrementar las cantidades exportadas no solo para repagar deudas sino también para un lograr un crecimiento económico sostenido. Los acuerdos de libre comercio o de reducción de aranceles, la eliminación de las retenciones a las exportaciones y sistemas burocráticos más ágiles son políticas que permiten fomentar la tasa de crecimiento de las exportaciones. En este sentido, el gobierno de Cambiemos logró incrementar las cantidades exportadas y cambiar la tendencia que se venía dando en el período 2011-2014.

En suma, el préstamo otorgado por el FMI en el año 2018 fue el desenlace de una sucesión de eventos que nos condujeron a solicitarlo. Parece conveniente, de aquí en más, focalizar en no repetir errores que desemboquen en créditos de salvataje del organismo, más allá de la discusión de si el préstamo ha sido útil para cambiar la composición de acreedores o si financió la dolarización de carteras a precios convenientes para sostener al gobierno de turno. Sin intención de invalidar esta discusión, creo que debe ponerse sobre la mesa el debate en torno a la falta de disciplina fiscal y las consecuencias en términos de deuda pública y/o inflación que ello acarrea.

Los economistas, a mi entender, nos debemos un debate honesto acerca de ciertas particularidades de nuestro país. Sin intentar hacer de ello una explicación exhaustiva de todos los problemas macroeconómicos, se pueden identificar algunos elementos que posicionan a la Argentina como un país vulnerable en los mercados financieros: la frágil confianza de los mercados globales en nuestra capacidad de cumplimiento de los compromisos, la sobrerreacción a los shocks y la dificultad para introducir bienes o servicios en los mercados internacionales son algunas de ellas. La combinación de estos tres factores hace que se deba mantener precaución hacia la deuda en moneda extranjera. En este sentido, las políticas dirigidas a aumentar los saldos exportables y aquellas que apunten a lograr disciplina fiscal son esenciales para torcer el rumbo de la fragilidad histórica que hemos tenido en los mercados financieros.

Cuando hablamos de disciplina fiscal sugerimos que parece prudente eliminar la discrecionalidad del gasto público, lo que no implica apuntar inflexiblemente a un déficit cero. Sería interesante indagar en la posibilidad de implementar algunas reglas fiscales -como las que ha intentado Chile, por caso- que tengan en cuenta la prociclicidad de los ingresos fiscales, de forma tal que permitan ahorrar en tiempos de auge y aceptar déficits en tiempos de recesión económica.

Por último, y no menos importante, no debe quedar relegada la discusión sobre la decisión de fomentar o eliminar regulaciones macroprudenciales. Contar con estas herramientas en un país con alta volatilidad es sumamente útil y conveniente; más aún si la composición de la deuda pública del país se encuentra expresada en moneda extranjera.

Establecer consensos macroeconómicos básicos es el primer paso para no volver a caer en un péndulo que parece eterno y que anula la posibilidad de crecer sostenidamente, una condición necesaria para transitar el camino al desarrollo.

*El autor es Licenciado en Economía por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP).

FOTO PRINCIPAL: Imagen publicada por Infobae.

¿Habla la reforma judicial en lenguaje democrático?

Opinión | Por Bernardo Bazet Viñas |

“El derecho se presenta a los ciudadanos no meramente como un conjunto arbitrario de reglas o exigencias respaldado por amenazas coercitivas; no meramente como un juego esotérico cuyas reglas se les requiere obedecer sin necesidad de que las entiendan, sino como un sistema de obligaciones: exigencias que los ciudadanos pueden y deben aceptar porque están debidamente justificadas. Deben, por lo tanto, ser capaces de entender los valores en términos de los cuales se supone que se justifican esas exigencias, presuntamente encarnadas y protegidas por el derecho. Y esos valores deben ser tales que ellos podrían aceptarlos. Esta es una condición mínima para que el derecho se afirme como su derecho, y no como una imposición extraña a ellos…” ( Anthony Duff, 1997).

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Son de público conocimiento las discusiones en Argentina sobre la necesidad de llevar a cabo una reforma de la Justicia, generalmente entonada y presentada como la “Reforma Judicial”. Se ha escuchado hablar, con mayor o menor énfasis, de la necesidad de “democratizar la Justicia”; “modernizarla”; “aggionar a los jueces a las nuevas exigencias sociales y a los cambios culturales”; “atender a los graves problemas que presenta la Justicia Penal Federal de Comodoro Py”, y más recientemente, resolver problemas vinculados con el funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Habiendo presentado de manera muy genérica y selectiva los problemas planteados en materia de administración de justicia, y teniendo en cuenta que desde el regreso a la democracia en 1983 nuestro país ha dado grandes pasos por presentar un Poder Judicial más democrático y sensible a los problemas que ha enfrentado y sigue enfrentando nuestra realidad cotidiana, quiero detenerme particularmente en algunos aspectos circunscriptos al ámbito de la Justicia Penal Federal de nuestro país, vinculados con la preocupación relativa a quiénes deberían ser los actores principales a la hora de discutir los problemas que presenta la administración de justicia y la necesidad de una reforma.

¿Es necesaria una reforma judicial? Sin pretensiones de dar una respuesta exhaustiva ni concluyente, so riesgo de caer en un simplismo pernicioso, la respuesta que parece imponerse por consenso en el mundo jurídico -y político- es que sí: nos debemos un profundo y robusto debate sobre la administración de justicia en nuestro país. Sin embargo, aquí entra la segunda cuestión, en la que las preguntas claves que quiero remarcar no tienen que ver tanto con el contenido de esas reformas sino con sus procedimientos: quiénes deben participar del debate que defina los lineamientos generales de esas reformas. Siempre considerando que las decisiones que se tomen afectarán, para bien o para mal, a un derecho humano esencial, como es el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de los intereses legítimos de todas las personas, consagrado expresamente en la Convención Americana de Derechos Humanos.

Y la respuesta es que este tipo de reformas ameritan, como bien señalan Antony Duff y Roberto Gargarella, un debate profundo y robusto, que posibilite un diálogo que nos involucre a todos los potencialmente afectados, que no sea excluyente y, por tanto, que esté abierto al intercambio de opiniones diversas, donde todos nos escuchemos. Que en términos epistémicos, la reforma judicial sea el producto de una construcción colectiva, en una comunidad que se caracteriza por la pluralidad pero que necesita, pese a las diferencias, ponerse de acuerdo en aquellos temas trascendentales que hacen a la vida en comunidad, y que requieren de soluciones que sean expresadas en un lenguaje en el que todos se puedan sentir parte como artífices de sus propias reglas.

Autores como Roberto Gargarella y Antony Duff han hecho ya buenos esfuerzo argumentativos para alejar al derecho penal de una concepción elitista de la democracia e inscribirlo en una concepción participativa y deliberativa, que adjudica un lugar diferente a la ciudadanía. Una concepción de esta naturaleza implica dejar de lado nociones débiles de democracia, como a menudo se han desarrollado en parte de la teoría política liberal.

Sin desconocer los procedimientos que exige nuestra Constitución Nacional para la sanción de leyes, una idea participativa y deliberativa de democracia implica no reducirla a una representación plural de la ciudadanía en el marco del Poder Legislativo, en la que, mediante el voto -única herramienta democrática que posee la ciudadanía en una democracia representativa tradicional-, las personas eligen a los representantes que dictarán las leyes que consideren adecuadas para el interés general, apelando para ello al pueblo al cual representan y del cual creen saber cuáles son sus preocupaciones y que es lo mejor para él.

Una concepción participativa y deliberativa no desconfía de la ciudadanía y su expresión directa de deseos mediante el debate y el diálogo en diferencia. Por el contrario, promueve la conversación pública y confía plenamente en la participación directa y en la búsqueda de mecanismos participativos que permitan un debate involucrando a todos los interesados, procurando que las decisiones de aquellos asuntos de importancia no queden en manos de ninguna “élite de expertos” (Gargarella dixit). Esto ultimo no implica una mirada ingenua del funcionamiento de una democracia y de las relaciones institucionales de un país, sino más bien un serio compromiso de todos a la hora de ponernos de acuerdo en aquellas problemáticas que hacen a nuestra vida en comunidad, y por tanto un desafío a la hora de generar canales adecuados y más eficientes de diálogo tanto entre los representantes políticos de la ciudadanía como entre los propios ciudadanos.

A mi entender, una reforma tan importante -como cualquiera que incluya una transformación de un poder del Estado- debe estar guiada por esta concepción de la democracia. Debe hablar en lenguaje democrático, y eso requiere promover la participación de la ciudadanía en la creación de las leyes que regularán su propia vida y que sea esta participación la que construya el puente entre el lenguaje jurídico y el lenguaje común de una comunidad (como bien señala Duff). Porque las leyes penales deben expresar aquellos valores fundamentales sobre los cuales nos podemos poner de acuerdo y por los cuales queremos regirnos: «Que cuando la ley se manifieste, en ella se canalice la voz de uno y al mismo tiempo la voz de la comunidad».

Para ser precisos, y sólo con ánimos meramente aclarativos, cuando hablamos de la reforma judicial no hablamos estrictamente de ley penal de fondo -aquello que se encuentra regulado en nuestro Código Penal-, sino de ley procesal, ley penal de forma y de organización judicial, y en este caso particular de organización de la Justicia Penal. La organización del Poder Judicial tiene vínculo directo con problemas concretos de acceso a la justicia de muchos argentinos; por eso es algo que es necesario poner en el centro del debate participativo de la ciudadanía, de la puesta en común de nuestros problemas y de las opiniones diversas que podas tener. Debemos procurar dejar de lado sesgos, visiones parciales del asunto e intereses particulares y poder escuchar lo que la comunidad tiene que decir en un tema de crucial importancia como es -ni más ni menos- la organización de un poder del Estado, para lograr una solución más imparcial y democrática de la cuestión. La reforma de la Justicia no puede ser pensada como un problema que se nos presenta de manera abstracta y alejada de los problemas concretos del ciudadano de a pie, sino que debe ser concebida a partir de las necesidades de la sociedad toda, y por lo tanto, diseñada en función de los problemas específicos de los actores más importantes de este sistema, que son los ciudadanos.

Digamos que presentar los problemas de la Justicia de manera genérica y abstracta, como un asunto «de Estado» y no de la comunidad, preocupándose más por las disputas políticas que se dirimen en la arena judicial que por los problemas reales de la sociedad a la que afecta la (des)organización judicial, nos invitan a responder negativamente la pregunta que lleva el título de esta nota. Hoy por hoy, la reforma judicial no parece estar hablando en lenguaje democrático.

Finalmente, no hay que olvidar que en el año 2014 se aprobó, con algunas modificaciones posteriores, el Nuevo Código Procesal Penal para la Justicia Penal Nacional y Federal (el llamado Código Procesal Penal Federal) que, curiosamente, no rige actualmente en todo el territorio nacional. El CPPF ha sido incorporado paulatinamente, por etapas, siendo aplicado hasta el momento en la Justicia Federal con radicación en las provincias de Salta y Jujuy, continuando el proceso en Mendoza y Rosario. No es un dato menor, si tenemos en cuenta que implica un cambio rotundo de sistema, dejando de lado uno de corte inquisitivo -vinculado con regímenes más autoritarios- por uno de corte acusatorio -considerado el modelo constitucionalmente exigido por nuestra Constitución desde su redacción originaria de 1853-, respetuoso de los valores democráticos y republicanos.

La implementación completa de esta normativa a nivel nacional y la discusión del modelo de organización de Justicia Penal que queremos para que efectivice su aplicación no puede ser sustraída de un debate público robusto con la participación de todos los potencialmente afectados, con toda la comunidad interesada. Más sin consideramos que cuando hablamos de participación y deliberación que no excluya voces, que sea particularmente sensible a las desigualdades sociales propias de nuestra realidad, ese debate debe garantizar verdaderas y legítimas chances de generar encuentros e intercambios más profundos entre distintos actores, teniendo especial consideración que allí se encuentren los grupos más vulnerables y postergados. Esto cobra especial valor si observamos que la nueva norma procesal penal federal nos habla de participación ciudadana; refiere a la diversidad cultural; pone especial atención en las víctimas; aboga por un proceso penal juvenil más respetuoso de sus derechos; brinda herramientas para solucionar de manera pacífica y armónica los conflictos… Es decir que cuando hablamos de una visión deliberativa y participativa de la democracia no debemos olvidarnos de estos actores, que son las víctimas de un sistema desigual. Son los colectivos feministas, los diversos miembros de los pueblos originarios y los jóvenes, entre otros grupos afectados, los que no pueden faltar en un debate sobre una administración de justicia que está llamada a tomar muy en serio sus demandas.

Un debate robusto y con amplia participación ciudadana sobre las leyes penales y procesales no es una «utopía de ingenuos”, como algunos han objetado. Eventos sociales de alto impacto, como el debate público sobre el aborto, nos demuestran que es posible llevarlo adelante y exigir que la ciudadanía tenga un rol más relevante en la pública democrática de aquellos temas que la afectan.

*El autor es abogado (Universidad Nacional de La Plata). Actualmente cursando la Especialización en Derecho Penal de la Universidad Torcuato Di Tella.

Formosa: parálisis o innovación

Opinión | Por Emiliano Vitaliani y Patricio Mendez

Desde octubre de 2020 Formosa viene siendo uno de los principales temas de debate nacional. A medida que las restricciones de la pandemia se fueron relajando en los principales puntos del país, las medidas más restrictivas implementadas por el gobierno de Gildo Insfrán empezaron a tomar notoriedad pública. Al principio, fue la barrera sanitaria que imposibilitó que unos 7500 formoseños no pudieran volver a sus viviendas, creando una crisis en las fronteras de la provincia, que incluyó la muerte de Mauro Ledesma intentando cruzar a nado el Río Bermejo y terminó con el fallo Lee de la Corte Suprema de Justicia de la Nación donde se declaró la inconstitucionalidad de la medida.

Sin embargo, el clima de tensión continuó a lo largo del 2021, cuando se dio a conocer la persecución política a los opositores, las restricciones a las libertades individuales y los abusos de poder de las autoridades provinciales. Entre estos casos podemos mencionar la detención de dos concejalas opositoras por parte de la policía provincial, el establecimiento de centros de aislamiento sin infraestructura adecuada, con el aislamiento forzoso de personas, con la separación entre padres y niñes, en condiciones indignas y el ataque a diversos periodistas.

Estos conflictos provinciales llamaron la atención nacional e internacional e incluso llevaron a varias organizaciones de derechos humanos como Amnistía Internacional y Human Rights Watch a solicitarle al Gobierno nacional explicaciones de las violaciones a los derechos humanos sucedidos en los últimos meses.

Ante esta situación de evidente deterioro institucional y de violación a los derechos, es importante señalar cuáles son las alternativas que nos presenta la Constitución Nacional para lidiar con estos casos. Su artículo 5 establece que cada provincia puede darse su propia organización política, siempre que esta respete algunos principios tales como el sistema republicano de gobierno. Por su parte, el artículo 6 responde a la pregunta por qué hacer en caso de que las provincias falten a este compromiso. La respuesta es una que estuvo en boga en las últimas semanas: intervención federal. Históricamente, ambas cláusulas se entendieron como “políticas no justiciables”, es decir, un ámbito en el cual los jueces no podían entrometerse. En otras palabras, dado que los conflictos provinciales eran eminentemente políticos, eran los órganos de ese mismo carácter -El PEN y el PL- los que estaban habilitados a hacerlo.

Desde el retorno a la democracia, la Corte fue abandonando la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables en diferentes ámbitos, incluido el de los conflictos eminentemente provinciales. De esa manera, intervino en los intentos reeleccionistas de los gobernadores de Santiago del Estero, Rio Negro y La Rioja. En estos casos este tribunal consideró que podía intervenir cuando estuviera en juego la forma republicana de gobierno a nivel provincial. Después de todo, si la Corte está facultada para interpretar la Constitución y el compromiso con la forma republicana de gobierno es un compromiso constitucional, no parece razonable negar que ella no pueda interpretar el contenido de este compromiso.

Las decisiones tomadas en estos casos son muy valiosas. Ellas pueden contribuir a detener el lento proceso de erosión democrática a nivel provincial. Quizás una decisión de este estilo en el año 1995,  cuando Insfrán apresó al Presidente del Tribunal Superior de Justicia para habilitar su primera reelección, habría sido suficiente para prevenir las violaciones a los DD.HH. que vemos hoy. Una jurisprudencia abstencionista frente a los gobiernos provinciales y una corte adicta como la menemista no lo permitieron.

Formosa está hoy en un estadío mucho más profundo de deterioro democrático. Las soluciones parciales a lentos procesos de erosión democrática parecen inútiles ante lo que podríamos llamar un verdadero régimen autoritario subnacional. Entonces, ¿todo está perdido? ¿qué es lo que podemos hacer hoy? La intervención federal parece estar lejos de poder concretarse. Hace apenas unos días Insfrán fue recibido en la Casa Rosada por el Presidente Alberto Fernández y sus Ministros y Ministras. A su vez, a pesar del proyecto de intervención federal presentado en la Cámara de Diputados, no parece que esta vía vaya a tener mucho éxito. La oposición no tiene los votos para pasar un proyecto de este tipo por la Cámara de Diputados y mucho menos por el Senado, donde se sientan muchos de los alfiles de gobernadores en situaciones similares a las de Insfrán.

Ante esta situación, parece que es la Corte la única que tiene la posibilidad de intervenir para empezar a resolver la cuestión. Algo de eso ya ha venido haciendo: en diciembre y febrero la Corte emitió dos fallos donde detectó violaciones a los derechos constitucionales en la provincia de Formosa, en lo que hacía a la barrera sanitaria que establecieron en las fronteras de la provincia y en las condiciones de aislamiento en el Polideportivo Cincuentenario. A pesar de haber sido el único poder del estado que tomó cartas en el asunto, sus intervenciones, aunque importantes y pertinentes, no han sido lo suficientemente estructurales. Apenas han atacado la punta del iceberg.

«Parece que es la Corte la única que tiene la posibilidad de intervenir para empezar a resolver la cuestión”

¿Cómo puede la Corte actuar respetando su compromiso con los derechos humanos pero siendo al mismo tiempo consciente de su carácter contramayoritario? Una posibilidad interesante podría ser el de asumir su rol como facilitador del diálogo democrático que hoy se encuentra imposibilitado en el escenario político. La Corte tiene que honrar su jurisprudencia de respeto a la forma republicana de gobierno consagrada en el artículo 5 de la CN y debe apuntar a destrabar el conflicto.

Nadie puede desconocer que en Formosa hay un estado de cosas inconstitucional, violaciones sistemáticas a los derechos fundamentales y que al mismo tiempo las instituciones que históricamente se han encargado de resolver estas cuestiones se encuentran bloqueadas de asumir sus atribuciones constitucionales. En estos momentos de parálisis institucional es necesario que la Corte desbloquee los canales del cambio político y haga una declaración fuerte sobre la historia de violaciones al Estado de Derecho, la división de poderes y los derechos fundamentales en Formosa y promueva un diálogo democrático en la provincia.

Una sentencia que haga una declaración fuerte y forme una mesa de diálogo no es una herramienta ajena a nuestra práctica jurídica. Ya en casos como los del saneamiento del riachuelo o la de la reforma del sistema penitenciario de la provincia de Buenos Aires la Corte emitió fallos en este sentido, donde reconoce su incapacidad técnica, política y democrática para resolver la cuestión a la vez que detecta gravísimas e impostergables lesiones a derechos fundamentales. Como resultado, llama a los principales afectados a una mesa de negociación para destrabar estos conflictos.

Un fallo de este tipo puede contribuir a aliviar la situación de los formoseños en más de un sentido. En primer lugar, los regímenes autoritarios subnacionales muchas veces subsisten porque logran mantener los conflictos dentro de los límites de sus fronteras. Sin embargo, un fallo de la corte que detalle los graves problemas democráticos de Formosa haría que ellos sean un tema ineludible para la más alta política nacional, pudiendo así descongelar el conflicto.

«Los regímenes autoritarios subnacionales muchas veces subsisten porque logran mantener los conflictos dentro de los límites de sus fronteras”

Por otro lado, muchas veces las diferencias en torno a qué respuesta le cabe a la situación de Formosa se explican por desacuerdos sobre hechos. Muchos desconfían de lo que muestran los medios de comunicación sobre esta provincia, a la vez que otros tantos rechazan cada uno de los datos brindados por el gobierno provincial. Aquí la Corte puede venir en nuestro auxilio. Los procesos judiciales son instancias particularmente preparadas para resolver cuestiones de hecho (pensemos en todas las instancias procesales en las que se discute la prueba), por lo que un fallo de la Corte puede contribuir a la discusión pública esclareciendo la situación de los derechos civiles y políticos en Formosa.

La Corte tiene en sus manos la posibilidad de, a través de una decisión de este tipo, redistribuir el poder y las capacidades de cada uno de los actores, promoviendo un diálogo entre iguales que contribuya a revertir la situación social formoseña, detener las violaciones más flagrantes a los derechos, establecer reglas de juego claras sobre la competencia electoral, la libertad de expresión y la pluralidad política. En otras palabras, la Corte puede activar las instituciones republicanas dormidas en Formosa y empoderar a la sociedad civil que está buscando un cambio en las reglas de juego. El proceso puede ser lento y con retrocesos, como lo marcan los fallos anteriormente mencionados, pero definitivamente puede contribuir a un nuevo punto de partida para la democracia y los derechos en Formosa.

*Patricio Mendez es abogado y docente (UBA) y LL.M en Derechos Económicos, Sociales y Culturales (University of Essex)

*Emiliano Vitaliani es estudiante de Derecho y de Ciencia Política en la Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA)

Falacias y argumentación jurídica en la discusión sobre el aborto

Opinión | Por Tomás Allan* |

Hoy el Senado de la Nación Argentina discutirá y decidirá sobre uno de los proyectos de ley más trascendentes de los últimos años, ante la mirada expectante de una marea de pañuelos que seguirá con atención -desde casa o en las calles- lo que suceda en el recinto. A partir de las 16 horas comenzará la sesión que involucra el tratamiento del proyecto para habilitar la Interrupción Voluntaria del Embarazo hasta la semana 14 de gestación, luego de varias exposiciones en ambas cámaras que se suman a las más de 700 que se habían dado en el año 2018, cuando la legalización del aborto fue rechazada por una mayoría de senadores luego de haberse aprobado en la Cámara Baja.

A pesar de las centenas de exposiciones, algunas de las cuales han brindado muy buenos argumentos e información para la discusión, algunos sectores insisten en sostener argumentos falaces para apoyar su postura contraria al proyecto. Argumentos que, suponemos, serán repetidos por los propios senadores, tal como ha sucedido con algunos diputados. Por ese motivo parece oportuno hacer un repaso crítico de aquellos, circunscribiéndonos a la dimensión jurídica, que es apenas una dimensión en particular de las tantas que atraviesan al tema.

Falacia 1. El “derecho a la vida” como carta de triunfo. Varios diputados alegaron la inconstitucionalidad de este proyecto fundándose en una pretendida “carta de triunfo”, que serían los artículos de tratados de derechos humanos que hablan del derecho a la vida. El problema es que, precisamente, como sociedad disentimos en torno al contenido y alcance de ese derecho, sobre el momento a partir del cual protegerlo con mayor intensidad (¿la concepción? ¿La semana 14 de gestación? ¿El nacimiento?) y sobre cómo resolver los conflictos que se suscitan a su alrededor; dado que, como sabemos, los derechos entran en permanente conflicto (como en el caso sucede con los del embrión y los de la persona gestante) y gran parte de la deliberación sobre asuntos jurídicos versa sobre cómo establecer esos balances y ponderaciones. Sostener la inconstitucionalidad de la IVE apoyándose en los artículos que hablan del “derecho a la vida”, en términos genéricos, es pretender cerrar la discusión con lo que constituye, apenas, su punto de inicio.

Falacia 2. La autorización expresa de la Constitución. Otros discursos han resaltado que no hay, en el texto de la Constitución, un artículo que autorice específicamente a legalizar el aborto. Esto, nuevamente, se apoya sobre una premisa falsa. No es necesario que la autorización sea específica: es genérica. La Constitución, en su parte orgánica, determina las atribuciones de los tres poderes del Estado. Consecuentemente, en el art. 75 establece en cabeza del Poder Legislativo la atribución de dictar los códigos de fondo, lo que incluye la materia penal. Es decir que es el Congreso el encargado de decidir cuál conducta es un delito y cuál no. La Constitución tampoco autoriza específicamente a determinar que el homicidio o el robo son delitos y eso de ninguna manera implica que no esté autorizado. Como dijimos, la autorización es genérica.

Por este motivo la carga de la prueba se invierte: no se debe demostrar que el Congreso tiene una autorización específica para aprobar este proyecto, sino que quienes sostengan su inconstitucionalidad deberán demostrarnos por qué este órgano no podría ejercer una de sus facultades constitucionales, como es la de incriminar o desincriminar conductas.

Otros dos principios que emergen de la forma republicana de gobierno y que han sido desarrollados por la jurisprudencia argentina consolidan esta distribución de la carga probatoria: deferencia al legislador y presunción de validez de los actos de gobierno. En una república democrática, el juez no sustituye la palabra del legislador, sino que la respeta, la interpreta y la aplica, y solo declara la inconstitucionalidad de una norma ante una evidente contradicción con el texto constitucional. Las declaraciones de inconstitucionalidad son el recurso último, no primario, del sistema institucional. Asimismo, las leyes dictadas por el Congreso de la Nación se presumen válidas hasta tanto no se declare su invalidez en sede judicial. De modo que serán quienes aleguen su inconstitucionalidad quienes deban probar su punto.

Falacia 3. La necesidad de demostrar un derecho constitucional al aborto. Fernando Toller, abogado y profesor de derecho en la Universidad Austral, mencionó en los debates en comisiones que el bloque constitucional mencionaba varias veces el derecho a la vida y ninguna vez el derecho al aborto. Sobre lo primero remitiremos a la falacia número 1. Sobre lo segundo diremos que no es necesario que la Constitución y los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional exijan consagrar este derecho: basta con que no lo prohíban. Además, sí lo han exigido varios organismos encargados de interpretar y aplicar esos pactos, y son interpretaciones que deben tenerse en cuenta considerando que estos instrumentos rigen “en las condiciones de su vigencia”; es decir que deben interpretarse y aplicarse localmente de acuerdo al modo en que lo hagan los organismos internacionales encargados de desarrollar esas funciones.

Por otro lado, el derecho constitucional que sirve de base a este proyecto es el de la autonomía privada, consagrado en el art. 19, que incluye la posibilidad de decidir y desarrollar un plan de vida libremente siempre que ello no dañe considerablemente a terceros. Lógicamente, y a diferencia de otras discusiones sobre libertades civiles (como el matrimonio igualitario, el consumo de cannabis o la identidad de género), parte del debate trata sobre si efectivamente hay daño a un tercero y sobre qué entidad le damos a ese daño a fin de resolver el choque de derechos. Quizás el artículo 19 CN no resuelva la discusión, pero es el punto de partida de los grandes reclamos por libertades civiles emblemáticas.

No obstante, y en sintonía con la explicación del punto 2, la Constitución no resuelve todos los temas controvertidos. El texto constitucional brinda el marco -procedimental y sustantivo- para tomar decisiones, pero el 99,9% de la producción jurídica se da en instancias inferiores a la constitucional. Y los derechos que se enuncian genéricamente en ella son reglamentados luego, con mayor detalle, por leyes y decretos que disponen la forma de ejercerlos. De hecho, muchos derechos ni siquiera encuentran raigambre constitucional sino que simplemente se consagran en instancias inferiores, como leyes nacionales generales, o incluso en normas provinciales y/o municipales. Repetimos: no es necesario que la Constitución demande aprobar este proyecto, alcanza con que no prohíba hacerlo.

Falacia 4. Los pronunciamientos judiciales, la gran omisión. Como dice Andrés Rosler, profesor y teórico del derecho, el derecho tiene carácter autoritativo. Tiene pretensión de autoridad, porque su función es la de resolver los grandes y pequeños desacuerdos que tenemos como sociedad (algunos de ellos de índole moral; algunos de ellos muy profundos). Para resolver esos desacuerdos dictamos entonces una serie de textos que regulan la conducta humana en sociedad. Pero para que esos textos no sean -también- fuente de profundos desacuerdos, establecemos un poder del Estado dedicado a interpretarlos y aplicarlos. Ese poder del Estado es el Poder Judicial, que a su vez se organiza jerárquicamente, con un órgano supremo que se reserva la última palabra en materia de interpretación constitucional. 

En el derecho, la palabra de la autoridad importa. Si empleamos un razonamiento de tipo moral, la apelación a la autoridad generalmente constituirá una falacia, porque una acción no es más o menos correcta desde el punto de vista moral por lo que diga una persona o institución con prestigio. Sin embargo, el lugar de la autoridad en el razonamiento jurídico es diferente: la palabra de la autoridad competente tiene fuerza normativa y debe tenerse en cuenta en la discusión. Esa fuerza no proviene del prestigio sino del lugar institucional que ocupa.

¿Por qué decimos esto? Porque tenemos pronunciamientos judiciales y cuasi-judiciales en la materia: el fallo F.A.L, de la Corte Suprema (2012); el caso Baby Boy, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (1977); el caso Artavia Murillo, de la Corte IDH (2012); recomendaciones y observaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer; del Comité de los Derechos del Niño y del Comité de Derechos Humanos. Todos esos pronunciamientos han ido en un mismo sentido, que es el de permitir la legalización de la interrupción voluntaria del embarazo en las primeras semanas de gestación; y en algunos casos, incluso, la han demandado. La omisión a todo pronunciamiento judicial en la materia en los discursos que se oponen al proyecto resulta llamativa.

Falacia 5. El homicidio que no es. Por su parte, hubo otro expositor, abogado, invitado a hablar sobre cuestiones de derecho, que equiparó al aborto con un asesinato. No podemos saber si esa fue una apreciación jurídica, pero si lo fuera -y por aborto entendiéramos homicidio, aplicando terminología legal-, deberíamos aclarar que para el Código Penal, el aborto no es un homicidio. En primer lugar, porque ambos están consagrados como dos tipos penales distintos. Y en segundo lugar, porque ambos se sancionan con penas muy diferentes. 

Del propio derecho argentino surge que la mujer (o cualquier persona nacida) y el feto tienen un estatus moral y jurídico diferenciado. Si no fuera así, y se valorara y protegiera igualmente a ambos, no sería posible explicar por qué el homicidio a una persona nacida se sanciona con una pena de 8 a 25 años de cárcel mientras que terminar con la vida de un embrión o feto equivale a 1 a 4 años de cárcel. Más aún: a la mujer le correspondería prisión perpetua en tanto el feto u embrión se considera su propio hijo, encuadrando esta conducta en el tipo penal de homicidio agravado por el vínculo.

Sigamos en el Código. Las dos excepciones a la penalización del aborto, es decir, los dos supuestos que habilitan a una mujer abortar, son: (a) cuando corra peligro su vida o su salud y (b) cuando el embarazo sea producto de una violación. Ambas son, también, demostraciones de que asignamos al embrión un estatus moral y jurídico diferente. Ante estos casos que presentan conflictos entre los derechos de la mujer (a la salud y a decidir y desarrollar un plan de vida libremente), por un lado, y del embrión, por el otro, el Código se inclina por priorizar los primeros.

Esto no nos dice nada sobre su corrección moral. El derecho de alguna forma refleja una “moral social” (léase: un conjunto de principios morales básicos sostenidos de forma mayoritaria en una sociedad particular, en un tiempo determinado) que no tiene por qué ser la correcta y que siempre debe evaluarse a la luz de una moral crítica. Después de todo, la legislación penal argentina sigue manteniendo la penalización por fuera de esos supuestos y no por eso debemos pensar que abortar es en sí misma una acción inmoral. Pero sí nos da un indicio sobre su constitucionalidad: el Código Penal refleja, desde 1921, una “moral social” que valora diferencialmente el derecho a la vida y que ha sido pasivamente tolerada por la Corte, aun con la reforma constitucional de 1994 mediante -en la cual se dotó de jerarquía constitucional a la CDN y a la CADH- y ratificada por este mismo órgano en el fallo F.A.L., de 2012. Valoración gradual también receptada en el caso Artavia Murillo (2012) por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, intérprete última de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Si el expositor tenía pretensión de hacer pasar su apreciación por un argumento jurídico, entonces mintió. Si, en cambio, estaba haciendo una apreciación moral, entonces el lugar de enunciación era otro: no estaba respondiendo a la pregunta sobre la legalidad del aborto sino esbozando su propia postura personal sobre la moralidad de la acción de abortar. Postura que, por cierto, no es compartida por el propio derecho argentino.

Obviamente hay una dimensión moral en el asunto, pero la pregunta por la legalidad (¿la Constitución permite aprobar la IVE?) es distinta a la pregunta por su moralidad (¿es moralmente incorrecto interrumpir el embarazo?). Que un abogado con prestigio opine que interrumpir el embarazo es una aberración moral no solo no determina que efectivamente lo sea, sino que no nos da ninguna respuesta a la primera pregunta.

Legal, seguro, gratuito y constitucional

Sin ánimo de abundar mucho más, dado que la idea era hacer un repaso de cuestiones generales de la argumentación jurídica sobre el tema, hacemos una breve síntesis de argumentos que versan sobre artículos concretos (puede verse una crítica más extensa aquí o -mucho mejor- en algunas exposiciones que se dieron en el marco del debate en comisiones en la Cámara de Diputados, como las de Marisa Herrera, Aída Kemelmajer de Carlucci y Andrés Gil Domínguez).

El art. 75 inc 23. de la Constitución Nacional no encuadra en un régimen punitivo sino de seguridad social. No aplica. El art. 4.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos dice que el derecho a la vida «estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento la concepción” (el resaltado es mío). Esa expresión está ahí por algo y ese algo es el de permitir legalizar el aborto a los Estados que quisieran hacerlo (como algunos estados mexicanos y Uruguay). No aplica. La “reserva” hecha a la Convención de los Derechos del Niño, que dice que “se entiende por niño todo ser humano desde la concepción”, no es reserva, es declaración interpretativa y por tanto no modifica los términos en los que se obliga internacionalmente el Estado argentino. No aplica. El art. 19 del Código Civil y Comercial, que establece que “la existencia de la persona humana comienza con la concepción”, no forma parte del bloque constitucional. El CCC es una ley y, como tal, tiene el mismo rango jerárquico que el Código Penal -el cual, como ya vimos, permite el aborto en algunos casos- y sus leyes modificatorias. El Código Penal no tiene obligación de ajustarse al Código Civil y Comercial ni viceversa. Ocupan el mismo escalón en la pirámide jurídica argentina. Ambos conviven y tienen campos de aplicación diferentes. No aplica.

Como dice Gustavo Arballo, el aborto está “en la esfera de lo decidible”: no hay elementos en el bloque de constitucionalidad que definan ni impidan la cuestión de la interrupción voluntaria del embarazo, de modo que entra a jugar el principio de deferencia al legislador. Es decir que es un asunto que no se sustrae de su consideración. Ahora la pelota la tiene el Congreso: en caso de aprobarse el proyecto, tendremos aborto legal, seguro, gratuito y constitucional.

*El autor es abogado (UNLP). Ha publicado artículos de opinión en Palabras del Derecho y La Vanguardia Digital.

Porteños y bonaerenses en el laberinto del federalismo

Opinión | Por Patricio Mendez

La decisión del presidente Alberto Fernández de destrabar el conflicto policial a través de la sustracción de un punto de coparticipación de la ciudad a la provincia abrió un fuerte debate en las redes sociales y los medios. Mientras que unos rechazaron la decisión arbitraria e inconsulta del gobierno, otros aprovecharon para recordar el aumento de la coparticipación que había establecido el gobierno anterior a través de un método igualmente inconsulto con el resto de las provincias. La legalidad de la medida va a ser definida por la Corte Suprema en un fallo tan distante como incierto. En esta nota me gustaría analizar tres puntos que fueron evidenciados por la decisión y que son problemas inherentes del federalismo argentino.

En primer lugar, la Provincia de Buenos Aires es la gran perdedora del sistema federal. Lo es en términos de coparticipación: la provincia genera 40% de la masa total, solamente se lleva 22%. Se trata de la jurisdicción con mayor cantidad de habitantes y con un alto índice de necesidades básicas insatisfechas en materias sociales como vivienda, agua potable, cloacas, salud y educación. Si los derechos tienen costos, como nos dicen Holmes y Sunstein, la falta de recursos deriva en una situación de graves y sistemáticas violaciones a los derechos humanos. No es justo condenar a los bonaerenses a esta situación de desamparo por el solo hecho de haber nacido en esa provincia.

Pero Buenos Aires es también la gran perdedora en términos de representación política. A pesar de representar alrededor del 38% de la población, solo representa el 27% de la cámara de diputados y el 4% del Senado. Esto no solo genera problemas a la luz del ideal democrático de “una persona un voto” sino que genera efectos prácticos sobre cómo se recauda y como se distribuyen los recursos en nuestro país. Argentina tiene el sistema representativo más distorsionado de todos los países federales, según los expertos en la materia. La subrepresentación de las provincias grandes y la sobrerrepresentación de las pequeñas genera un sesgo favorable a estas últimas en detrimento de las necesidades e intereses de la mayoría. La cantidad de recursos que reciben los fueguinos o los santiagueños en desmedro de los bonaerenses es un resultado directo del sistema representativo.

Si esta situación nos parece problemática, es natural que nos parezca necesario cambiarla. Sin embargo, el régimen de coparticipación es prácticamente inmodificable. La sanción de una nueva ley de coparticipación no solo requiere mayorías absolutas de los miembros totales de las dos cámaras (que ya cuentan con una distorsión representativa a favor de las provincias más pequeñas) sino que requiere de la ratificación de todas las provincias. Se trata de una regla tan injusta como impracticable. Lo que a simple luz parece una oda a los consensos en realidad implica la “tiranía del disidente”. Si la regla es la unanimidad, la consecuencia es que una solo de las provincias tiene poder de veto sobre cualquier reforma. El método elegido para sancionar la nueva ley de coparticipación genera incentivos concretos para que las provincias beneficiadas por el actual sistema no cooperen y rechacen toda reforma, más allá de la injusticia manifiesta del sistema.

Esta situación se agrava a los ojos de las personas preocupadas por la situación actual. Si uno analiza los datos de los recursos otorgados a las provincias, puede notar que la mayor cantidad de dinero es otorgado a las provincias con peores estándares de protección de derechos y de menor calidad democrática. Y en este caso, el federalismo argentino también se aparta de lo que hacen la gran mayoría de los países de este tipo. Mientras que es una práctica normal atar desembolsos de dineros federales al alcance de ciertos objetivos de política pública y de progresiva expansión de los derechos, nuestro sistema no cuenta con mecanismos federales de rendición de cuentas y monitoreo de los recursos y las obras a realizar. Lo que termina sucediendo es que a pesar de que en teoría la mayor asignación de recursos a las provincias más desaventajadas se hace en términos de justicia distributiva, la realidad es que no tenemos mecanismos para verificar que efectivamente eso redunda en mejor calidad de servicios públicos para los más desfavorecidos de esas provincias.

Esta situación, sin embargo, no avala la decisión del gobierno de sustraerle los recursos a la Ciudad de Buenos Aires. Durante los últimos 10 años, la Ciudad asumió la responsabilidad de manejar dos servicios esenciales, como lo son la red de subterráneo y la policía local. En estos días se está discutiendo, asimismo, la transferencia de delitos y juzgados penales nacionales al ámbito de la Ciudad. Estas atribuciones son servicios costosos y, por mandato constitucional, debe ir de la mano de la transferencia de los recursos. No hacerlo así implica un virtual ajuste sobre las arcas públicas de la Ciudad, generando efectos regresivos en los sectores más desaventajados.

Podemos notar que algunos aspectos del arreglo federal argentino chocan con nuestras intuiciones de justicia y, en especial, generan efectos nocivos sobre las personas postergadas de nuestro país. La decisión de ayer provoca una pelea absurda entre las clases medias y pobres de las dos jurisdicciones. No hay que caer en esa tentación. Tampoco es útil entrar en un conflicto con las provincias más pobres de nuestro país. En un país con las desigualdades económicas y territoriales que tenemos, la recaudación y el gasto tienen que tener un fin redistributivo. Sin embargo, para que esas exacciones a favor de ciertas provincias nos parezcan justas, tenemos que repensar los mecanismos de rendición de cuentas atados a la expansión de derechos y del estado de derecho. A largo plazo también nos invita a discutir la salud del federalismo. Si esta forma de gobierno genera desigualdades políticas y económicas, pero hace imposible el cambio y la transformación del status quo, es necesario que repensemos su funcionamiento y sus características.

*El autor es abogado y docente (UBA) y LL.M en Derechos Económicos, Sociales y Culturales (University of Essex)

Un fondo para la mesa 1, por favor

Opinión | Por Ramiro Albina |

“Cuando hablamos sobre el federalismo argentino, la previsibilidad que otorgan las reglas claras es una ilusión. Hoy vuelve a aparecer la discusión sobre una eventual reducción de la coparticipación de la CABA. Decir vuelve es engañoso, porque la discusión sobre coparticipación federal de impuestos forma parte de nuestro ser nacional”. Hace seis meses, cuando el coronavirus aún era algo que leíamos en los medios internacionales, escribía eso en una columna. La quita de un porcentaje de la coparticipación de CABA se venía planeando y negociando. Sin embargo, el anuncio de anoche nos agarró a muchos por sorpresa. 

No puedo dejar de preguntarme si en algún otro país, un tema tan aburrido como el reparto de impuestos puede formar parte de la discusión twittera más acalorada. En pleno conflicto con la policía bonaerense revivimos un conflicto sobre la interpretación de la historia de nuestro federalismo. Realismo mágico.  Que sea un tema aburrido, no significa que sea insignificante. Al contrario. Cuando las discusiones son complejas y difíciles de entender para los simples mortales hay que prender las antenas. 

El federalismo es un mecanismo de descentralización vertical del poder político. La dimensión fiscal del mismo es el motor de la máquina. Algo que, en algunos casos, puede transformarse en una auténtica puja distributiva. La coparticipación federal de impuestos es una de las piedras angulares de este sistema y, a diferencia de otras transferencias de Nación, deja poco margen a la discrecionalidad. Poco no es ninguno. Hay dos conceptos que tenemos que tener presentes. La distribución primaria establece qué porcentajes le corresponden a la Nación por un lado, y a todas las provincias en su conjunto por el otro. La distribución secundaria hace referencia a la participación relativa de cada provincia en la masa de recursos destinados a ellas. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, su porcentaje de coparticipación surge de la distribución primaria, no de la secundaria. Con el traspaso de la Policía Federal, CABA pasó de recibir el 1,4% al 3,75%, que luego del Consenso Fiscal se redujo al 3,5%. Hoy Nación busca recortarle un punto, que según algunas estimaciones representaría cerca de 40 mil millones de pesos anuales. La discusión legal sobre si Nación puede recortar recursos por decreto, recién acaba de comenzar. En este mismo contexto, se discute también una reforma judicial cuyo costo no termina de queda claro y que, entre sus planteos, está el de traspasar la justicia nacional con competencia ordinaria a CABA. En caso de aprobarse, vamos a tener otra discusión sobre traspaso de fondos en puerta. Loop.

Efectivamente, como señala un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) (https://www.iaraf.org/index.php/informes-economicos/area-fiscal/335-informe-economico-90), en el período 2015-2019 los dos distritos que más se vieron beneficiados fueron CABA y Provincia de Buenos Aires (PBA). Tres factores son los más importantes: restitución de la precoparticipación del 15% que incrementaría la participación de las provincias en al distribución primaria; el aumento del coeficiente de CABA y el descongelamiento del Fondo del Conurbano Bonaerense.

El caso del Fondo del Conurbano Bonaerense es interesante. Con el anuncio de anoche y fundamentalmente los argumentos para la creación Fondo para el Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, es inevitable que este no se nos venga a la cabeza. El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, creado mediante la Ley 24.073 en el año 1992 estipulaba que el 10% de lo recaudado en impuesto a las Ganancias se destinaría a PBA como compensación por lo perdido en términos relativos por la Ley de Coparticipación. Si, esa que rige actualmente. En 1996 se impuso un tope máximo de 650 millones de pesos para el Fondo mediante la Ley 24.621, y la diferencia entre el 10% y los 650 millones se distribuiría entre el resto de los distritos (sin incluir CABA). Con el tiempo y hasta su descongelamiento, el Fondo del Conurbano Bonaerense fue cada vez menos conurbano, y mucho menos bonaerense. 

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Fuente: IARAF

Desde la reforma de 1994, seguimos incumpliendo el mandato constitucional que determina la necesidad de aprobar una nueva Ley de Coparticipación cuya fecha límite era 1996. No necesariamente por falta de voluntad, sino por la práctica imposibilidad de llegar a un acuerdo en los términos establecidos, ya que su aprobación requeriría el apoyo de las 24 legislaturas. Cuando se trata de distribuir recursos, siempre hay quienes ganan y quiénes pierden. El status quo es difícil de cambiar.

Muchas cosas cambiaron desde 1988, año en que fue sancionada la Ley de Coparticipación que rige actualmente. Se crearon nuevos impuestos, se transfirió a las provincias los gastos en salud y educación, se llevaron adelante distintos pactos y compromisos fiscales, se sumaron nuevos actores (Tierra del Fuego y la propia CABA), etc. En fin, parches que volvieron al sistema cada vez más complicado. 

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Fuente: Comisión Federal de Impuestos

No creamos que los problemas estructurales se resolverán con la discusión sobre un par de puntos en la coparticipación. ¿Hay que discutir el esquema de reparto? Absolutamente. Nos debemos esa discusión. Pero el problema de base en la distorsión de lo que cada provincia aporta y recibe, reside en la persistencia de un desarrollo productivo fuertemente asimétrico entre los 24 distritos.  La falta de autonomía tributaria de algunas provincias cuya dependencia con las transferencias de Nación supera el 70-80% es un claro indicador de nuestro problema. ¿Qué incentivos estamos creando para avanzar en la senda de un mayor desarrollo productivo y mayor inversión privada? ¿Qué incentivos de rendición de cuentas existen cuando mis recursos fiscales no surgen de la recaudación propia y por lo tanto estoy libre del costo político? 

¿Los enormes problemas de la provincia de Buenos Aires se van a solucionar con un poco más de recursos? Probablemente no. El gigante bonaerense, que tiene alrededor de 17 millones de habitantes y en cuyo interior hay municipios con más habitantes que muchas provincias, pasa buena parte de su tiempo enfocado en conseguir recursos de un sistema que lo perjudica. Amenazante cuando se inquieta, la bestia parece a veces indomable. Transferencia va, transferencia viene, y sus problemas estructurales siguen ahí, agravándose. Más aún, la provincia de Buenos Aires no es perjudicada solamente con la coparticipación. Por ejemplo, en términos de representación política, con el 38% del electorado a nivel nacional tiene solamente el 27% de los diputados y el 4% de los senadores. 

Ya va siendo tiempo de plantear una discusión seria sobre una profunda reforma para cambiar el enfoque de los problemas en PBA. Hay quienes piensan que el camino es una reorganización interna que contemple mayor autonomía municipal, y quienes consideran directamente la posibilidad de dividirla. No tengo la respuesta. Pero empecemos por plantear las preguntas.

No habrá luz al final del túnel mientras no discutamos una agenda de desarrollo que contemple la inversión productiva y la eficacia estatal en todos sus niveles. La sábana es corta. Y se acorta cada vez más. Plantear la discusión sobre los recursos como una disputa entre dos de los distritos más perjudicados en términos de lo que aportan y lo que reciben, es dispararnos en el pie.

*El autor es estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA).

La revancha de los runners

Opinión | Por Emiliano Vitaliani* |

 

El jueves 25 de junio el presidente Alberto Fernández, acompañado por el gobernador de la Provincia de Buenos Aires y el Jefe de Gobierno porteño, anunció una nueva extensión de la cuarentena. En esta nueva etapa se restringieron algunas de las actividades que habían sido previamente habilitadas, entre ellas el running y los paseos en bicicleta o a pie entre las siete de la tarde y las ocho de la mañana. De esta forma, reapareció una discusión que ya se había dado en los primeros días de cuarentena (éramos tan jóvenes). ¿Puede el Estado prohibirnos salir a correr?

Probablemente la mejor argumentación en defensa de las restricciones para los runners sea la que brindó Natalia Volosin en Infobae. Su nota contaba con dos argumentos centrales. El primero era que en democracia los individuos tenemos buenas razones para aceptar la autoridad de las decisiones gubernamentales en tanto ellas son producto de un proceso deliberativo en el que todas las voces pudieron expresarse. El segundo, que el running aumentaba los contagios, dañando así (al menos potencialmente) a otras personas. Por lo tanto, el running no solo dañaría a otras personas, lo que habilita al Estado a establecer restricciones razonables, sino que afectaría particularmente al derecho que más vulnerable aparece en este contexto: la salud. En este sentido cabe recordar que los estudios en ese momento nos decían que la actividad física aumentaba el riesgo de contagio, por lo que el running parecía especialmente peligroso.

Sin embargo, algunas cosas cambiaron desde el 12 de abril, cuando esta nota fue publicada. En primer lugar, parecería que el debate del que surgen las medidas del gobierno no es tan amplio y público como nos exige un compromiso con una concepción robusta de la democracia. Desde entonces, la Corte Suprema le dijo al Senado que podía sesionar virtualmente y la Cámara de Diputados lo hizo sin preguntarle a nadie. Es decir que contamos ahora con un espacio institucional preparado para la discusión y donde es posible escuchar una mayor cantidad de voces, es decir, mejorar la calidad deliberativa.

Las decisiones, sin embargo, siguen tomándose en una habitación cerrada para después ser comunicadas. Todos sabemos que las medidas para el AMBA son tomadas por Horacio Rodríguez Larreta, Axel Kicillof y Alberto Fernández con sus equipos. Esto tiene al menos dos problemas en términos democráticos. El primero de ellos es que, al darse la discusión en un ámbito cerrado, quienes defienden ciertas posiciones no se ven obligados a justificarlas frente a toda la ciudadanía de forma que sean potencialmente aceptables por todos. Cuando adscribimos a una concepción deliberativa de la democracia nos preocupa no solo que las decisiones sean producto de una discusión sino también que esa discusión sea pública, de modo que todos podamos evaluar las razones que justifican las decisiones finalmente adoptadas.

Por otro lado, debido a la decisión de seguir tomando las medidas en un ámbito cerrado, aquellos que pueden traer nuevos argumentos y propuestas a la mesa son muy pocos. Si creemos que lo que justifica la autoridad de las decisiones es que ellas son producto de un proceso deliberativo en el que se puedan escuchar las voces de todos los potencialmente afectados, discutir y decidir entre tres gobernantes en una habitación a la que el gran público no tiene acceso parece particularmente poco apropiado. En realidad, uno podría decir que es exactamente lo contrario a lo que esta teoría nos demanda. La deliberación que precede a las decisiones dista de ser pública e inclusiva, por lo que su confiabilidad epistémica decrece.

 

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«Cuando adscribimos a una concepción deliberativa de la democracia nos preocupa no solo que las decisiones sean producto de una discusión sino también que esa discusión sea pública»

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En segundo lugar, no solo la situación de nuestras instituciones cambió, sino también los datos sobre el contagio producido por los runners. Diferentes estudios muestran que el contagio al aire libre es muy bajo y tanto Fernán Quirós como Carla Vizzotti y Ginés González García afirmaron que no hay evidencia que muestre que el running sea una fuente de contagio. Por el contrario, el ministro de Salud de la Nación afirmó que los contagios no eran la razón de la nueva restricción al running, sino que su preocupación era gestual y que “no es bueno ver una vida de ese tipo”.

Recordemos que uno de los argumentos sobre los que se sostenía la prohibición sobre los runners era que la actividad física era especialmente contagiosa. Sin embargo, la evidencia parece ahora decirnos otra cosa. Tanto los científicos como los funcionarios políticos acuerdan ahora en que el riesgo de contagio del running es muy bajo. Como alguna vez dijo Keynes (o al menos eso dicen): “When the facts change, I change my mind – what do you do, sir?”

La justificación que nos queda en pie es la del ministro González García. ¿Realmente es malo ver una vida de este tipo? ¿Hay un problema de imagen cuando vemos a la gente correr por la plaza? La respuesta es que simplemente no importa. Uno de los grandes logros de la tradición liberal es haber encontrado un principio que establece límites al poder del Estado: el principio de daño. Según el principio de daño el Estado solo puede regular las acciones u omisiones de las personas cuando ellas dañan sustancialmente a otras, es decir cuando el libre desarrollo de nuestra vida afecta de forma sustancial el libre desarrollo de la vida de otro.

Por lo tanto, no es función del Estado determinar qué vidas es bueno ver y qué vidas no. La respuesta no es que la vida runner sí merece ser vista, sino que esta no es una pregunta que le quepa hacer al Estado, sino que cada uno de nosotros, en tanto somos el mejor juez de nuestros propios intereses, podemos desarrollar nuestra vida libremente sin que el Estado priorice un plan de vida sobre otro.

 

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«Según el principio de daño el Estado solo puede regular las acciones u omisiones de las personas cuando ellas dañan sustancialmente a otras, es decir cuando el libre desarrollo de nuestra vida afecta de forma sustancial el libre desarrollo de la vida de otro»

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Incluso aceptando el argumento según el cual no es bueno ver a gente corriendo en la plaza y eso es suficiente para justificar la prohibición de la actividad, resulta interesante destacar la situación de las actividades distintas del running que fueron prohibidas con la última extensión de la cuarentena. Como dijimos, el ida y vuelta con los runners incluyó también a los ciclistas y a aquellos que querían dar un paseo nocturno. Sin embargo, ellos pasaron sorprendentemente desapercibidos en el debate público. Ninguna de estas dos actividades fue objeto del mismo nivel de discusión que suscitó el running ni mereció por parte de las autoridades ninguna justificación en su restricción. Los (pobres) argumentos refirieron simplemente a aquellas personas que decidieron salir a correr cuando fue posible.

Es llamativo, por lo tanto, que estas actividades hayan sido prohibidas, dado que ni siquiera pasan el test de Ginés. Realmente nadie estaba viendo a quienes salían a caminar, no era una vida observada y no fue objeto de la discusión pública ni de la crítica que sí sufrieron los runners.

Por último, quisiera contar un secreto muy bien guardado en estos días: existen otros derechos además de la salud. Al justificar las nuevas restricciones, Rodríguez Larreta afirmó que si bien el riesgo de contagio era muy bajo, algún riesgo es mayor que ninguno y por lo tanto debían restringir las salidas habilitadas. Sin embargo, este nivel de prioridad para la salud parece no tomarse en serio que lo que está en juego cuando se restringen las salidas nocturnas también son derechos constitucionales y merecen ser seriamente considerados.

Imaginemos la siguiente situación. El nivel de circulación del virus ha bajado muchísimo, ahora es muy poco contagioso y si el gobierno nos permite retornar a nuestras vidas un grupo se contagiará. Solamente un grupo muy reducido de personas. En este caso, ¿pensaríamos que se justifican las fuertes restricciones impuestas actualmente? Seguramente no.

Esta respuesta viene dada por el hecho de que a la hora de tomar decisiones de política pública debemos ponderar en qué medida se restringe un derecho a los fines de garantizar otro. Por lo tanto, el derecho a la salud no tiene una prioridad tal que su defensa justifique cualquier afectación a otros derechos de igual jerarquía

Afirmar que si se permite el running habrá algún contagiado no es suficiente. Lo que el Estado debe mostrar es que el nivel de contagio sería tan alto que justificaría una severa restricción sobre la autonomía personal y la libertad ambulatoria. Sin embargo, ninguno de estos argumentos apareció en la justificación de las nuevas restricciones ensayadas por los gobiernos de la Ciudad y de la Nación.

En conclusión, sobran las razones para sostener que las nuevas restricciones sobre runners, ciclistas y gente que quiere dar un paseo no están debidamente justificadas. La excepcionalidad de la situación no es una buena excusa para abandonar la discusión pública ni los derechos que tanto nos costó conseguir.

 

*El autor es estudiante de Derecho y de Ciencia Política en la Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA)

I. Bonomo: «La economía, tal como está planteada, tiene muchos costos ambientales que termina pagando la sociedad»

Entrevista a Inti Bonomo* | Por Tomás Allan |

Desde hace décadas el deterioro del ambiente viene siendo uno de los grandes temas de preocupación a nivel global. Los desastres naturales, como incendios, tsunamis e inundaciones, hacen de llamados de atención para la comunidad internacional, en un contexto en que el líder de la mayor potencia económica mundial desconoce los efectos del cambio climático y relativiza la importancia de tomar medidas encaminadas a adoptar formas de producción más comprometidas con el cuidado del ambiente.

Lejos de ser un problema burgués que deban atender solo los países que ya cuentan con un grado de desarrollo económico que les permita preocuparse por cosas «menos importantes» que la pobreza y la desigualdad, el cuidado del ambiente concierne (o debería concernir) a todos. Porque, aunque no se lo advierta tan recurrentemente, su deterioro afecta a todos pero perjudica con mayor fuerza a los sectores más vulnerables. Esto nos dice Inti Bonomo, Licenciado en Ciencias Ambientales, a quien entrevistamos para que nos dé su perspectiva sobre el tema.

Para introducirnos al tema: ¿de qué hablamos cuando hablamos de “economía verde”?

Economía verde es incorporar la dimensión ambiental al desarrollo económico. Hubo varios intentos de esto en el pasado que no tuvieron mucho éxito. Hay que resignificarlo e insistir con esta idea. La economía tal como está planteada tiene muchos costos ambientales, externalidades, que no se incorporan a los balances económicos pero que después termina pagando la sociedad (y en general los sectores más vulnerables). Talar bosques para plantar cultivos genera un rédito económico, pero también una pérdida en regulación hídrica de la cuenca. La obra que hay que hacer para igualar ese servicio ambiental probablemente sea mucho más cara que la renta de ese cultivo. Una economía verde contemplaría estas cosas para tomar decisiones inteligentes.

Lo interesante de los últimos planteos respecto de esto es la jerarquía de la inclusión social como eje indispensable para pensar en políticas ambientales que también disminuyan las desigualdades sociales.

Siendo el deterioro del ambiente un problema global, ¿pueden enfrentarlo los países individualmente o es indispensable que las soluciones sean también globales? Pienso en la competitividad a la baja que podría generar la globalización actual: una empresa que encuentra requisitos de cuidado ambiental muy estrictos en un determinado país puede mover fácilmente su producción a otro país con requisitos menos exigentes, lo cual pareciera achicar los márgenes de acción de los Estados.

Es el gran problema que enfrenta el ambiente. Los límites políticos de los países y provincias son límites fantasiosos. Una molécula de CO2 no distingue si fue emitido por Francia o por Argentina. El yaguareté no sabe que está cruzando Brasil cuando pasa por el límite. Son abstracciones nuestras que en un momento nos permitieron organizarnos mejor, ordenarnos.

Hoy en día creo que el ambiente pone en crisis esa mirada. La respuesta a esto son las Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y los acuerdos que allí se generan como el de París. Pero vamos por la Conferencia n° 26 y todavía estamos lejos de obtener soluciones concretas. Ahora, que sea un problema no significa que sea una excusa válida. Hay que hacer lo que hay que hacer con las herramientas que tengamos a mano mientras ideamos otras superadoras.

En Suecia se está discutiendo esto de externalizar en otros países las producciones contaminantes. Ellos lograron limpiar una gran parte de su matriz productiva pero importan mucho de países con industrias muy contaminantes. Pero de a poco se van poniendo más exigentes también. Allí hay que tener cuidado, creo que cualquier industria que dañe el ambiente de manera severa está destinada al fracaso en el corto plazo, incluso económico, si no se reinventa.

¿Y actualmente cuál es el marco regulatorio a nivel global? ¿Qué medidas se adoptaron desde la comunidad internacional en relación al tema?

El marco regulatorio es difuso. Lo máximo que se ha planteado son incentivos de préstamos y financiamiento verde, pero en la práctica son escasos, limitados y de difícil acceso. Por ahora se maneja más en un terreno de intenciones y allí debemos innovar y rápido. Porque las negociaciones de las Conferencias de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático no van a la velocidad que necesitamos y aún cuando hay acuerdos, muchos países no los cumplen, sin ningún perjuicio importante y directo.

Desde algunos sectores se relativiza la urgencia de adoptar formas de producción más amigables con el ambiente porque se entiende que es prioritario lograr el crecimiento económico. De ahí que se diga que el cuidado del ambiente puede ser abordado en profundidad en países desarrollados pero no puede tener un lugar central en países en desarrollo que necesitan crecer para sacar a millones de personas de la pobreza. ¿Cómo se resuelve esta aparente contradicción entre crecimiento económico y ecologismo?

Es un poco lo que mencionaba antes: dañar el ambiente cuesta y siempre alguien lo termina pagando. Los primeros que están sufriendo el cambio climático son las personas en barrios con menos infraestructura que ya se inundan. Ante un aumento de las tormentas, van a tener aún más inconvenientes. El dengue aumenta porque la distribución del mosquito vector es mayor por el cambio climático y bueno, si estás en una situación de vulnerabilidad, y no estás bien alimentado, por ejemplo, vas a ser más propenso a que el virus sea más dañino. Si estás en un departamento en Buenos Aires, bien alimentado y con espiral vas a ser menos vulnerable.

Pero otra cosa, la relación con el ambiente es la relación con nuestros recursos naturales y el modelo productivo; la economía empieza allí, con ese vínculo. Nosotros rifamos nuestros recursos naturales por poco dinero y compramos productos con alto valor agregado a otros países (salvo algunas excepciones). Eso genera una balanza comercial difícil de corregir desde el vamos.

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«Cualquier industria que dañe el ambiente de manera severa está destinada al fracaso en el corto plazo, incluso económico, si no se reinventa»

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Algunos intelectuales, como Martín Caparros por ejemplo, creen que el ecologismo forma parte de un discurso conservador: países que se dedicaron a explotar los beneficios de sus recursos naturales para garantizar su desarrollo hoy exigen a los países en subdesarrollo que busquen otro camino para crecer. ¿Cómo se maneja ese desencuentro de posturas?

Yo creo que, al margen de lo que dijo Martín, que no conozco el contexto, Latinoamérica ha estado en una posición adolescente durante décadas: “Ustedes ya contaminaron, ahora me toca a mí”. Es verdad y hay que reclarmarlo en las negociaciones internacionales, pero yo creo que estamos para más. Nosotros tenemos la oportunidad y la necesidad de crear un modelo de desarrollo verde, distinto al que las potencias utilizaron en el pasado. Imitarlo no se puede, ya lo venimos intentando hace décadas sin resultados favorables. Quizás es hora de dejar de patalear y tomar recetas de afuera y crear alguno nuevo, nuestro y audaz.

Finalmente, creo que la evidencia científica nos pide que reordenemos nuestras prioridades socioeconómicas pero también lo pide cada vez con más fuerza la sociedad. Ahí estará la audacia de los distintos sectores de si se suben a la ola con los cambios necesarios o si se quedan afuera.

*El entrevistado es Licenciado en Ciencias Ambientales y ha escrito artículos en El Cohete a la Luna y Diario BAE

Crónica de una muerte anunciada: el dólar y la inflación, un nuevo capítulo en la historia argentina

Opinión | Por Mateo Pérez Copello* |

 

Ante la última devaluación vivida y la creciente preocupación de los ciudadanos sobre cómo impactará en la inflación, esta nota pretende realizar una breve explicación político-económica de dónde radican las causas de la depreciación del peso y qué consecuencias traerá. Al mismo tiempo, será necesario revisar las herramientas con las que el gobierno cuenta para impedir que se siga dilapidando el salario real de los argentinos (1). Para analizar este tipo de situaciones es importante remontarnos al 2015, con la asunción de Mauricio Macri al Poder Ejecutivo, donde un nuevo modelo económico se puso en funcionamiento.

Uno de los principales objetivos enfocados por este gobierno giró en torno al control inflacionario. El Banco Central de la República Argentina (BCRA) asumió el mando de esta búsqueda, implementando metas de inflación con el mero objetivo de ir calmando las expectativas inflacionarias determinando en el tiempo una desaceleración de la misma. La tasa de interés era el ancho de espada.

Para poder cumplir con las metas establecidas es de suma importancia que el Banco Central conozca el alcance de los mecanismos con los que cuenta para poder afrontar tanto shocks internos como externos que repercutan sobre nuestra economía y puedan llegar a poner en peligro el cumplimiento de estas metas. En economías relativamente pequeñas y abiertas, el tipo de cambio pasa a ser de vital importancia. Una variación en la relación de precios de ambas monedas puede afectar el nivel de precios de una economía. Esto es lo que se conoce como “pass-through” o “traspaso”.  En síntesis, cuánto de la suba del dólar repercutirá en la inflación.

La literatura concerniente al pass-through es amplia y variada. Hay tres estructuras de precios que pueden verse alteradas ante una variación del tipo de cambio: el precio del importador, el precio del productor y el precio al consumidor. El importador es quien compra el bien en el exterior y lo vende en el mercado interno. Este bien puede ser un bien intermedio, es decir, ser utilizado para la producción de un bien final, o puede ser directamente un bien final. Esto nos indica que el shock puede ser trasladado de un nivel hacia otro. Mientras cada sector tenga la capacidad de pasar el aumento de costos a los precios, lo va a realizar. De esta manera, al final del día la variación termina repercutiendo sobre el nivel de precios del consumidor, si la dinámica así lo permite. Si el traspaso no pudiera darse de manera total, será absorbido por el importador o por el productor, afectando sus niveles de ganancia. Por ende, el precio del consumidor estará influenciado por varios aspectos y dependiendo de cómo se encuentre cada uno de ellos determinarán el traspaso final.

Como en particular a nosotros nos interesa la evolución del Índice de Precios al Consumidor (IPC), las variables influyentes son: la participación de bienes finales importados; la participación de insumos importados usados en la producción de bienes finales nacionales; el margen de ganancia de los importadores; el margen de ganancia de los productores y los costos operativos atados al precio del dólar tanto por parte de los productores como de los importadores (hoy en día las tarifas y la nafta) de todos aquellos bienes que sean abarcados por el IPC.

Desde los inicios de este Gobierno esta situación estuvo raramente subestimada. En economías como la Argentina, el elevado coeficiente de pass-througth exige una coordinación en la implementación de la política monetaria y la política cambiaria. Sin embargo, la teoría no le bastó para entender esta situación y  las devaluaciones sufridas a lo largo de todo este tiempo repercutieron de manera directa en el salario real de los ciudadanos. La inflación se incrementó. El BCRA debió dejar atrás la implementación de las metas de inflación optando hoy por un esquema de agregados monetarios, asumiendo el compromiso de no aumentar el nivel de la base monetaria (2). Sin embargo, con el correr del tiempo fue demostrando su incapacidad para poder afrontar esta problemática.

¿La responsabilidad es únicamente del BCRA? No. Si bien es el organismo encargado del control inflacionario, no se puede desarticular el comportamiento de la política económica y de la política monetaria como si una no influyera sobre la otra. Las medidas económicas significaban un ajuste que buscaba enfriar la economía para cortar la inercia inflacionaria, mientras se encaraban modificaciones mas radicales de desregulación en distintos planos como el cambiario, el comercial y la inversión. Al mismo tiempo, se iniciaba un nuevo ciclo de endeudamiento externo. El ingreso de capitales financieros especulativos caracterizó el período dejando a la economía totalmente endeble ante cualquier shock.

El pasado lunes 12 de agosto, luego del resultado de las elecciones primarias y ante un discurso presidencial apocalíptico, el tipo de cambio volvió a fluctuar y devaluó la moneda un 39% en tan solo un día, tocando los 64 pesos por dólar. Si bien se logró estabilizar, el salto fue aproximadamente, al día de hoy, del 23%. Esto le quitó mucha cintura política al Gobierno y por sobre todo recursos al Estado. La descoordinación mencionada llevó a que a lo largo del mandato macrista la depreciación haya superado el 550% y la inflación acumulada supere el 200%, aunque aún reste saber qué magnitud tendrá en los precios esta última variación cambiaria. Recordemos que Macri asumió con un tipo de cambio de 9,85 pesos por dólar.

La vulnerabilidad económica volvió a verse a flor de piel. Las expectativas hoy en día forman un factor clave a la hora de lograr la estabilidad cambiaria dada la libre movilidad de capitales. La conferencia de Mauricio Macri del “lunes negro” (post-PASO) no hizo más que atemorizar a la sociedad en su conjunto. Con sus reglas de juego claras, hicieron lo que no había que hacer. La “grieta” política planteada por el oficialismo que demoniza a la oposición generó que, una vez consumado el escrutinio, los financistas decidan salir del país. Los fondos extranjeros deshicieron sus posiciones en Argentina. La irresponsabilidad del presidente a la hora de afrontar un discurso paupérrimo traerá consecuencias sociales. El perdón ya no sirve. Lo hecho, hecho está.

El foco de atención debe estar en cómo impedir que esta depreciación siga impactando en los salarios reales de cada argentino y argentina. Una vez entendidos los mecanismos de transmisión del pass-through, y dada la composición de la canasta, repasar la coyuntura macroeconómica nos permitirá concluir cómo se dará el ajuste final. Por otro lado, el Gobierno debe decidir qué actitud tomar frente al dólar de acá en adelante para que este hecho no vuelva a repetirse.

 

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«Las medidas económicas significaban un ajuste que buscaba enfriar la economía para cortar la inercia inflacionaria»

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Como dijimos, dependiendo de qué tipo de shock afecte a la economía y cuál es la respuesta política a la misma, el pass-through del tipo de cambio será mayor o menor. En este caso, ante un shock nominal del tipo de cambio (3) y en un contexto de alta inflación con un continuo aumento en los costos de las empresas, se espera que el traspaso sea elevado (4). Recordemos que la inflación interanual anunciada por el INDEC para julio de 2019 fue de 54,4% respecto del mismo mes del año anterior. Más allá de que los objetivos del esquema de agregados monetarios del BCRA se encuentren en una buena posición, en el corto plazo el traspaso resulta inminente. Esto quiere decir, tal como lo dijo Guido Sandleris (Presidente del BCRA), que la depreciación del peso traerá inflación, una vez más.

Ante esta situación, el BCRA anunció el martes 20 de agosto que seguirá aplicando políticas que permitan mantener el tipo de cambio nominal en un valor estable, considerando que se encuentra en una posición “competitiva”. Para ello, ya desde la semana anterior, se fueron utilizando varias herramientas que posibilitan dicho objetivo. En primer lugar, se intensificó la absorción de pesos de la economía, algo que significó una suba de 11 puntos porcentuales de la tasa de las LELIQ. Este procedimiento trae una contracción de la oferta monetaria, algo que si bien a corto plazo ayudará a cumplir dicho objetivo, acarrea el costo de un nuevo freno del nivel económico nacional dada la quita de liquidez del mercado monetario. En segundo lugar, se realizaron ventas en el mercado de cambio spot por 500 millones de dólares, algo que ayuda a la liquidez de la divisa internacional y frena la devaluación. Este punto intensifica al primero. Que el BCRA salga al mercado a vender dólares vuelve a contraer la oferta de dinero, y si esta medida no es esterilizada, impactará también sobre el nivel de actividad económica. En tercer lugar, limitaron el apalancamiento en dólares por parte de los bancos, lo que quita presión sobre la demanda de la divisa por parte de las entidades financieras.

¿Quién absorberá dicha perdida?

La primera pregunta que se harán los representantes de cada sector es: ¿Qué capacidad tienen de traspasar este aumento de costos hacia los demás sectores? Acá es importante entender que ante el contexto recesivo que está sufriendo la economía local, hoy en día cuentan con poca capacidad de traspaso de costos a precios, ya que a lo largo de todos estos años el consumo ha bajado de manera notable y elevar los precios sobremanera puede implicar caídas en el ingreso total. Ante esta situación, la otra alternativa sería que tanto los importadores como los productores absorban con sus ganancias la suba de los costos, pero la crítica situación macroeconómica, que aqueja a todos los sectores productivos nacionales, les fue quitando margen de maniobra. En esta puja distributiva se encontrarán los perdedores y grandes perdedores de esta devaluación.

El último informe del INDEC sobre el Índice de Producción Industrial Manufacturero (IPI manufacturero) muestra en junio 2019 una caída del 6.9% respecto al mismo mes del año anterior.  Los sectores que más cayeron en los últimos 12 meses fueron la industria automotriz (con una caída del 29,1%), el sector de “Muebles y otras industrias manufactureras” (con una baja del 15,3%) y el sector de “Textiles, prendas de vestir, cuero y calzado” (que cayó 13,4%).

 

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC)

La Encuesta de Supermercados realizada nos muestra otro resultado interesante para poder diagnosticar la situación actual. Las ventas a precios corrientes para mayo 2019 nos indica un aumento del 2,3% respecto del mes anterior y un aumento del 44,7% respecto al mismo mes del año anterior, pero si expresamos esto a precios constantes de diciembre de 2016, en mayo de 2019 hubo una caída de 1% respecto al mes anterior y una baja del 13,5%  interanual (de mayo 2018 a mayo 2019). Podemos dilucidar la presencia inflacionaria  y la caída en el consumo ya que tenemos variaciones positivas a precios corrientes y negativas a precios constantes.

 

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos

 

El gobierno, consciente de los resultados obtenidos en la última elección, debe avizorar esta problemática porque de no intervenir puede agravar la situación económica aún más. Es hora de mirar a los trabajadores y no a los mercados financieros. ¿Podemos permitir seguir exponiendo a la sociedad a tales “sacrificios”? Después de casi cuatro años de ajustes con caída del salario real; caída del consumo; caída en la producción; aumento del desempleo; mayor pobreza; inflación; devaluación y tarifazos, es necesario un giro urgente.

El modelo encabezado por Mauricio Macri, que revaloriza al capital sobre el trabajo, está golpeando al pueblo. Como necesitan soluciones rápidas teniendo en cuenta que las elecciones de octubre están cada vez más cerca, el Gobierno optó de cara a los comicios por implementar políticas sociales dejando de lado una vez más su ideología política. Destruir con un discurso catastrófico, disculparse y querer emparchar con cinta un rueda que viene pinchada hace rato es perverso. Si bien se han lanzado medidas que buscan -temporalmente- aliviar la situación, lo que hoy debe ponerse en discusión es el modelo económico.

Crónica de una muerte anunciada, pero los que quedamos dentro del juego somos siempre los mismos.

 

(1) Base Monetaria (BM): son los billetes y monedas en manos de los ciudadanos, más los depósitos de pesos de los bancos en el BCRA.

(2) Salario real: nominalmente cada asalariado percibe un monto fijo de salario. “Juan gana 100 pesos por mes”. Si a Juan al correr de un año le aumentan 10 pesos (aumento del 10%) su salario nominal aumento. Pero si la inflación fue del 50%, su salario real cayó. Dado que la variación del salario fue menor a la variación de los precios, hoy Juan tiene menor poder de compra.

(3) Tipo de cambio nominal: en economía el término nominal refiere al valor numérico que se percibe. Es decir, si el tipo de cambio nominal es de 46 pesos por dólar y pasa a ser de 57 pesos por dolar, hubo un aumento del tipo de cambio nominal.

(4) Taylor, JB. (2000). Low inflation, pass-through, and the pricing power of firms. European Economic Review, 44.

 

*El autor es estudiante de Economía en la Universidad Nacional de La Plata (UNLP).