Porteños y bonaerenses en el laberinto del federalismo

Opinión | Por Patricio Mendez

La decisión del presidente Alberto Fernández de destrabar el conflicto policial a través de la sustracción de un punto de coparticipación de la ciudad a la provincia abrió un fuerte debate en las redes sociales y los medios. Mientras que unos rechazaron la decisión arbitraria e inconsulta del gobierno, otros aprovecharon para recordar el aumento de la coparticipación que había establecido el gobierno anterior a través de un método igualmente inconsulto con el resto de las provincias. La legalidad de la medida va a ser definida por la Corte Suprema en un fallo tan distante como incierto. En esta nota me gustaría analizar tres puntos que fueron evidenciados por la decisión y que son problemas inherentes del federalismo argentino.

En primer lugar, la Provincia de Buenos Aires es la gran perdedora del sistema federal. Lo es en términos de coparticipación: la provincia genera 40% de la masa total, solamente se lleva 22%. Se trata de la jurisdicción con mayor cantidad de habitantes y con un alto índice de necesidades básicas insatisfechas en materias sociales como vivienda, agua potable, cloacas, salud y educación. Si los derechos tienen costos, como nos dicen Holmes y Sunstein, la falta de recursos deriva en una situación de graves y sistemáticas violaciones a los derechos humanos. No es justo condenar a los bonaerenses a esta situación de desamparo por el solo hecho de haber nacido en esa provincia.

Pero Buenos Aires es también la gran perdedora en términos de representación política. A pesar de representar alrededor del 38% de la población, solo representa el 27% de la cámara de diputados y el 4% del Senado. Esto no solo genera problemas a la luz del ideal democrático de “una persona un voto” sino que genera efectos prácticos sobre cómo se recauda y como se distribuyen los recursos en nuestro país. Argentina tiene el sistema representativo más distorsionado de todos los países federales, según los expertos en la materia. La subrepresentación de las provincias grandes y la sobrerrepresentación de las pequeñas genera un sesgo favorable a estas últimas en detrimento de las necesidades e intereses de la mayoría. La cantidad de recursos que reciben los fueguinos o los santiagueños en desmedro de los bonaerenses es un resultado directo del sistema representativo.

Si esta situación nos parece problemática, es natural que nos parezca necesario cambiarla. Sin embargo, el régimen de coparticipación es prácticamente inmodificable. La sanción de una nueva ley de coparticipación no solo requiere mayorías absolutas de los miembros totales de las dos cámaras (que ya cuentan con una distorsión representativa a favor de las provincias más pequeñas) sino que requiere de la ratificación de todas las provincias. Se trata de una regla tan injusta como impracticable. Lo que a simple luz parece una oda a los consensos en realidad implica la “tiranía del disidente”. Si la regla es la unanimidad, la consecuencia es que una solo de las provincias tiene poder de veto sobre cualquier reforma. El método elegido para sancionar la nueva ley de coparticipación genera incentivos concretos para que las provincias beneficiadas por el actual sistema no cooperen y rechacen toda reforma, más allá de la injusticia manifiesta del sistema.

Esta situación se agrava a los ojos de las personas preocupadas por la situación actual. Si uno analiza los datos de los recursos otorgados a las provincias, puede notar que la mayor cantidad de dinero es otorgado a las provincias con peores estándares de protección de derechos y de menor calidad democrática. Y en este caso, el federalismo argentino también se aparta de lo que hacen la gran mayoría de los países de este tipo. Mientras que es una práctica normal atar desembolsos de dineros federales al alcance de ciertos objetivos de política pública y de progresiva expansión de los derechos, nuestro sistema no cuenta con mecanismos federales de rendición de cuentas y monitoreo de los recursos y las obras a realizar. Lo que termina sucediendo es que a pesar de que en teoría la mayor asignación de recursos a las provincias más desaventajadas se hace en términos de justicia distributiva, la realidad es que no tenemos mecanismos para verificar que efectivamente eso redunda en mejor calidad de servicios públicos para los más desfavorecidos de esas provincias.

Esta situación, sin embargo, no avala la decisión del gobierno de sustraerle los recursos a la Ciudad de Buenos Aires. Durante los últimos 10 años, la Ciudad asumió la responsabilidad de manejar dos servicios esenciales, como lo son la red de subterráneo y la policía local. En estos días se está discutiendo, asimismo, la transferencia de delitos y juzgados penales nacionales al ámbito de la Ciudad. Estas atribuciones son servicios costosos y, por mandato constitucional, debe ir de la mano de la transferencia de los recursos. No hacerlo así implica un virtual ajuste sobre las arcas públicas de la Ciudad, generando efectos regresivos en los sectores más desaventajados.

Podemos notar que algunos aspectos del arreglo federal argentino chocan con nuestras intuiciones de justicia y, en especial, generan efectos nocivos sobre las personas postergadas de nuestro país. La decisión de ayer provoca una pelea absurda entre las clases medias y pobres de las dos jurisdicciones. No hay que caer en esa tentación. Tampoco es útil entrar en un conflicto con las provincias más pobres de nuestro país. En un país con las desigualdades económicas y territoriales que tenemos, la recaudación y el gasto tienen que tener un fin redistributivo. Sin embargo, para que esas exacciones a favor de ciertas provincias nos parezcan justas, tenemos que repensar los mecanismos de rendición de cuentas atados a la expansión de derechos y del estado de derecho. A largo plazo también nos invita a discutir la salud del federalismo. Si esta forma de gobierno genera desigualdades políticas y económicas, pero hace imposible el cambio y la transformación del status quo, es necesario que repensemos su funcionamiento y sus características.

*El autor es abogado y docente (UBA) y LL.M en Derechos Económicos, Sociales y Culturales (University of Essex)

Un fondo para la mesa 1, por favor

Opinión | Por Ramiro Albina |

“Cuando hablamos sobre el federalismo argentino, la previsibilidad que otorgan las reglas claras es una ilusión. Hoy vuelve a aparecer la discusión sobre una eventual reducción de la coparticipación de la CABA. Decir vuelve es engañoso, porque la discusión sobre coparticipación federal de impuestos forma parte de nuestro ser nacional”. Hace seis meses, cuando el coronavirus aún era algo que leíamos en los medios internacionales, escribía eso en una columna. La quita de un porcentaje de la coparticipación de CABA se venía planeando y negociando. Sin embargo, el anuncio de anoche nos agarró a muchos por sorpresa. 

No puedo dejar de preguntarme si en algún otro país, un tema tan aburrido como el reparto de impuestos puede formar parte de la discusión twittera más acalorada. En pleno conflicto con la policía bonaerense revivimos un conflicto sobre la interpretación de la historia de nuestro federalismo. Realismo mágico.  Que sea un tema aburrido, no significa que sea insignificante. Al contrario. Cuando las discusiones son complejas y difíciles de entender para los simples mortales hay que prender las antenas. 

El federalismo es un mecanismo de descentralización vertical del poder político. La dimensión fiscal del mismo es el motor de la máquina. Algo que, en algunos casos, puede transformarse en una auténtica puja distributiva. La coparticipación federal de impuestos es una de las piedras angulares de este sistema y, a diferencia de otras transferencias de Nación, deja poco margen a la discrecionalidad. Poco no es ninguno. Hay dos conceptos que tenemos que tener presentes. La distribución primaria establece qué porcentajes le corresponden a la Nación por un lado, y a todas las provincias en su conjunto por el otro. La distribución secundaria hace referencia a la participación relativa de cada provincia en la masa de recursos destinados a ellas. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, su porcentaje de coparticipación surge de la distribución primaria, no de la secundaria. Con el traspaso de la Policía Federal, CABA pasó de recibir el 1,4% al 3,75%, que luego del Consenso Fiscal se redujo al 3,5%. Hoy Nación busca recortarle un punto, que según algunas estimaciones representaría cerca de 40 mil millones de pesos anuales. La discusión legal sobre si Nación puede recortar recursos por decreto, recién acaba de comenzar. En este mismo contexto, se discute también una reforma judicial cuyo costo no termina de queda claro y que, entre sus planteos, está el de traspasar la justicia nacional con competencia ordinaria a CABA. En caso de aprobarse, vamos a tener otra discusión sobre traspaso de fondos en puerta. Loop.

Efectivamente, como señala un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) (https://www.iaraf.org/index.php/informes-economicos/area-fiscal/335-informe-economico-90), en el período 2015-2019 los dos distritos que más se vieron beneficiados fueron CABA y Provincia de Buenos Aires (PBA). Tres factores son los más importantes: restitución de la precoparticipación del 15% que incrementaría la participación de las provincias en al distribución primaria; el aumento del coeficiente de CABA y el descongelamiento del Fondo del Conurbano Bonaerense.

El caso del Fondo del Conurbano Bonaerense es interesante. Con el anuncio de anoche y fundamentalmente los argumentos para la creación Fondo para el Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, es inevitable que este no se nos venga a la cabeza. El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, creado mediante la Ley 24.073 en el año 1992 estipulaba que el 10% de lo recaudado en impuesto a las Ganancias se destinaría a PBA como compensación por lo perdido en términos relativos por la Ley de Coparticipación. Si, esa que rige actualmente. En 1996 se impuso un tope máximo de 650 millones de pesos para el Fondo mediante la Ley 24.621, y la diferencia entre el 10% y los 650 millones se distribuiría entre el resto de los distritos (sin incluir CABA). Con el tiempo y hasta su descongelamiento, el Fondo del Conurbano Bonaerense fue cada vez menos conurbano, y mucho menos bonaerense. 

Desde la reforma de 1994, seguimos incumpliendo el mandato constitucional que determina la necesidad de aprobar una nueva Ley de Coparticipación cuya fecha límite era 1996. No necesariamente por falta de voluntad, sino por la práctica imposibilidad de llegar a un acuerdo en los términos establecidos, ya que su aprobación requeriría el apoyo de las 24 legislaturas. Cuando se trata de distribuir recursos, siempre hay quienes ganan y quiénes pierden. El status quo es difícil de cambiar.

Muchas cosas cambiaron desde 1988, año en que fue sancionada la Ley de Coparticipación que rige actualmente. Se crearon nuevos impuestos, se transfirió a las provincias los gastos en salud y educación, se llevaron adelante distintos pactos y compromisos fiscales, se sumaron nuevos actores (Tierra del Fuego y la propia CABA), etc. En fin, parches que volvieron al sistema cada vez más complicado. 

No creamos que los problemas estructurales se resolverán con la discusión sobre un par de puntos en la coparticipación. ¿Hay que discutir el esquema de reparto? Absolutamente. Nos debemos esa discusión. Pero el problema de base en la distorsión de lo que cada provincia aporta y recibe, reside en la persistencia de un desarrollo productivo fuertemente asimétrico entre los 24 distritos.  La falta de autonomía tributaria de algunas provincias cuya dependencia con las transferencias de Nación supera el 70-80% es un claro indicador de nuestro problema. ¿Qué incentivos estamos creando para avanzar en la senda de un mayor desarrollo productivo y mayor inversión privada? ¿Qué incentivos de rendición de cuentas existen cuando mis recursos fiscales no surgen de la recaudación propia y por lo tanto estoy libre del costo político? 

¿Los enormes problemas de la provincia de Buenos Aires se van a solucionar con un poco más de recursos? Probablemente no. El gigante bonaerense, que tiene alrededor de 17 millones de habitantes y en cuyo interior hay municipios con más habitantes que muchas provincias, pasa buena parte de su tiempo enfocado en conseguir recursos de un sistema que lo perjudica. Amenazante cuando se inquieta, la bestia parece a veces indomable. Transferencia va, transferencia viene, y sus problemas estructurales siguen ahí, agravándose. Más aún, la provincia de Buenos Aires no es perjudicada solamente con la coparticipación. Por ejemplo, en términos de representación política, con el 38% del electorado a nivel nacional tiene solamente el 27% de los diputados y el 4% de los senadores. 

Ya va siendo tiempo de plantear una discusión seria sobre una profunda reforma para cambiar el enfoque de los problemas en PBA. Hay quienes piensan que el camino es una reorganización interna que contemple mayor autonomía municipal, y quienes consideran directamente la posibilidad de dividirla. No tengo la respuesta. Pero empecemos por plantear las preguntas.

No habrá luz al final del túnel mientras no discutamos una agenda de desarrollo que contemple la inversión productiva y la eficacia estatal en todos sus niveles. La sábana es corta. Y se acorta cada vez más. Plantear la discusión sobre los recursos como una disputa entre dos de los distritos más perjudicados en términos de lo que aportan y lo que reciben, es dispararnos en el pie.

*El autor es estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA).