El desencantamiento del mundo judicial: entrevista a Ezequiel Kostenwein

Entrevista a Ezequiel Kostenwein sobre la reforma judicial

Dossier Reforma de la Justicia | Entrevista a Ezequiel Kostenwein*|

A fines de julio, el Gobierno nacional anunció el envío al Congreso de un proyecto de reforma del Poder Judicial que incluye la creación de juzgados federales penales con asiento en las provincias, la unificación del fuero Criminal y Correccional federal (Comodoro Py) con el Penal Económico, la unificación del fuero Civil y Comercial federal con el Contencioso Administrativo federal (aspecto que ya sufrió modificaciones en el Senado) y el traslado de la Justicia penal ordinaria a la Ciudad de Buenos Aires, entre otras medidas.

A su vez, creó un Consejo Consultivo, conformado por once juristas, cuyas tareas consisten principalmente en formular recomendaciones relativas al diseño y funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura y a la implementación de los jurados populares.

Con varias definiciones pendientes, tanto en relación a la recomendaciones del Consejo Consultivo como a posibles cambios en la letra del proyecto por parte del Congreso, entrevistamos a Ezequiel Kostenwein, profesor de Sociología Jurídica (UNLP) y de Criminología (UNL) e investigador del Conicet en esta quinta entrega del Dossier Reforma de la Justicia.

Ezequiel, estuviste estudiando con cierta profundidad el funcionamiento de la Justicia, sobre todo del fuero penal de la provincia de Buenos Aires. ¿Qué problemas reconocen los propios actores judiciales sobre el funcionamiento actual? ¿Qué cosas agregarías como observador de la Justicia?

Los problemas son varios, al menos desde el tiempo que yo llevo indagando, haciendo entrevistas, pero me circunscribiría a dos fundamentalmente. Uno de ellos es el de la injerencia cada vez mayor de los medios de comunicación y de las autoridades políticas, al menos respecto de lo que deciden plantear quienes trabajan allí. Desde luego esos vínculos o relaciones son complejas, pero más allá de eso uno podría sugerir que van influyendo o condicionan el trabajo cotidiano de quienes integran la Justicia Penal. Y a eso podríamos agregar el “desencantamiento mundo judicial”: los propios actores judiciales consideran que están en una institución que no los protege, no los preserva, no los apoya. Entonces,  frente a cualquier injerencia externa, es decir, de algún actor extrajudicial, las posibilidades de resistir esas envestidas son pocas.

¿Cómo se explica ese «desencantamiento del mundo judicial»?

El diagnostico que se puede generar es que hay como dos grandes perspectivas por parte de los integrantes de la  Justicia Penal… ¿Esa falta de cohesión interna cómo se puede explicar? Para algunos, ese debilitamiento, esa falta de integración de la Justicia Penal, que es un proceso complejo y largo, se debe a que empezó a haber debilidades entre los propios actores judiciales y eso hizo posible que estos actores extrajudiciales, que son más pero para circunscribirnos vamos a pensar en los medios de comunicación y autoridades políticas, cada vez puedan tener más influencia.

Sin embargo, hay otro grupo de actores judiciales que dice que en realidad fueron estos actores extrajudiciales los que generaron esa pérdida de cohesión interna. No sé si soy claro pero hay dos grandes posturas: 1) más internalista: actores judiciales que dicen que fue primero la pérdida de integración o cohesión la que hizo posible el ingreso de los actores extrajudiciales; 2) fueron los actores extrajudiciales los que generaron mayor debilitamiento interno.

«Los propios actores judiciales consideran que están en una institución que no los protege, no los preserva, no los apoya»

¿Y cuál es el grado de autonomía relativa de estos actores judiciales respecto de estos otros actores extrajudiciales que mencionás?

Es difícil, desde luego, hacer un planteo general, sobre todo en un ámbito como el de la provincia de Buenos Aires, con las heterogeneidades que existen respecto de los departamentos judiciales, y en ese aspecto las relaciones con políticos/as varía. Tenés desde personas que consideran que hay una vinculación espuria -es decir que eso termina en una genuflexión o una actitud sumisa por parte de la Justicia frente a los pedidos, los reclamos o exigencias de los poderes ejecutivos de turno- a, por otro lado, quienes sostienen, y en este caso también ubicaría a actores judiciales, que en realidad es esto que se ha dicho más de una vez: el papel de la Justicia es mas bien de aquellos tiempistas. Los que saben advertir cuando van cambiando de acuerdo a las circunstancias, a las coyunturas, a las elecciones los poderes ejecutivos y en ese aspecto la Justicia se va adecuando a las necesidades o exigencias de las nuevas personas que llegan a los cargos ejecutivos empezando a perseguir o investigar a aquellos que los dejan.

A mí me parece que si bien tiene algún asidero, debería ser analizado o evaluado a partir de casos más específicos, pero es evidente que las designaciones, los nombramientos, las promociones de los cargos, sobre todos los más importantes, en el ámbito judicial están estrechamente ligados al campo político. Allí se encuentran diferentes experiencias, actitudes y posturas de los integrantes de la Justicia Penal. Lo que es interesante -y también previsible- es que los actores judiciales mismos, cuando los entrevistan, están en condiciones de hablar y señalar a otros pares, es decir de colegas que son más “flexibles” o “tienden a ceder más rápidamente frente a las presiones de las autoridades políticas” pero los entrevistados nunca se autodefinen de esa manera; siempre lo hacen en una actitud de mayores límites que ponen a los reclamos o exigencias del poder político.

¿Hay otros actores que perciban como influyentes además de los medios de comunicación y las autoridades políticas?

Yo diría que, con matices y de acuerdo a circunstancias, coyunturas y jurisdicciones: los medios de comunicación, las autoridades políticas, como ya mencioné, determinadas organizaciones no gubernamentales… El trabajo de la policía, si es mancomunado o no, si en definitiva en el territorio investiga la policía y la Justicia rubrica o legitima lo que hace la policía… Sabemos que en algunos ámbitos o momentos esto efectivamente puede ser así.

Después por ejemplo en algún trabajo que he escrito hace un tiempo trataba de señalar que la metáfora o alegoría de la familia judicial quizá no es la más precisa o la más adecuada para tratar de dar cuenta algunos de los movimientos o rasgos de la Justicia, precisamente por estos escepticismos que existen entre los mismos integrantes, y que deberíamos pensar no solamente o fundamentalmente a la familia judicial si no del judicial. Y en este aspecto está asociado a las consecuencias o secuelas cuando a un actor judicial se lo somete a jury o a juicio político: cómo altera, cómo reconfigura su vida cotidiana; es decir, cómo se ven alterados sus lazos con sus familias, sus padres, sus parejas si es que tienen, sus hijos si es que tienen… Entonces, para tratar de entender las decisiones judiciales en la actualidad quizá es importante pensar en la familia del judicial; es decir, cómo un integrante de la justicia puede proyectar o puede pensar en una decisión que va a tomar, y si eso en el futuro puede llegar a acarrear a algún daño a su familia y entonces lo revea y no tome esa decisión. Yo creo que esto último, para pensar en la influencia de situaciones respecto de las situaciones judiciales, puede ser importante.

¿Crees que estas consideraciones que venís haciendo pueden extenderse a la Justicia Penal Federal? ¿O son dos mundos distintos?

Me parece que en algunos puntos hay desde luego vasos comunicantes; es decir, hay algunos esquemas similares. En definitiva se trata de la misma institución, pero me parece que debido a los temas de competencia de cada una de las justicias no es exactamente comparable. Creo que construir herramientas para tratar de entender la dinámica de la Justicia por ejemplo en la provincia de Buenos Aires, no necesariamente es la misma que para hacerlo en la Justicia Federal…. Además cuál Justicia Federal estamos pensando… En definitiva, yo pondría un término medio, no son dos mundos distintos pero tampoco son los mismos mundos. De allí que lo que habría que diferenciar son las causas profundas y próximas de esas diferencias y de esas similitudes.

¿Hay problemas estructurales relacionados al procedimiento de nombramiento y remoción de magistrados? ¿Qué aspectos de estos procedimientos se presentan como problemáticos?

A mí me parece que el problema respecto a los nombramientos y la separación, suspensión o incluso expulsión de magistrados está asociado a la falta de rigurosidad de un control cierto sobre cómo se despliegan esos resortes; y esto no equivale a hablar bien de actores judiciales que se victimizan cuando están en esa situación, ni tampoco hablar bien de quienes integran, por ejemplo, el Consejo de la Magistratura, que por lo general cuando están en ese cargo o esa función tienden solo a ponderar lo positivo que quieren lograr o al menos la dirección en la que quieren avanzar.

Considero que se genera como una discusión endogámica, donde se empieza a hablar un mismo vocabulario y las expectativas o pretensiones de hacer cambios relativamente profundos y con consistencia, incluso hasta con valentía, se terminan diluyendo. No por señalar cobardía, ni conformismo por parte de quienes están, por ejemplo, en el Consejo de la Magistratura; son lógicas que para desactivarlas, para generar nuevos escenarios posibles y alternativos no es tan sencillo. Pero me parece que hay una circulación de individuos por que por lo general tienen ya todo el capital acumulado y es difícil que al ingresar estén en condiciones de proponer un nuevo diálogo, un nuevo esquema… Mas bien con algunas diferencias o sutilezas tienden a reproducir las lógicas establecidas.  Si tuviese que decir una cuestión o aspecto problemático diría que es el poco control de decisiones que toman primero en la Justicia y después en el Consejo de la Magistratura y a su vez que en algún punto siguen siendo bastante encriptados o encapsulados esos ámbitos y como consecuencia las personas que pululan por allí son más parecidas que diferentes.

«Si tuviese que decir una cuestión o aspecto problemático diría que es el poco control de decisiones que toman primero en la Justicia y después en el Consejo de la Magistratura»

En base a la versión actual el proyecto que  presentó el gobierno, con la aclaración de que aún queda un largo camino por recorrer en el Congreso, por lo que puede sufrir modificaciones, ¿qué aciertos, omisiones y problemas marcarías?

No quisiera tampoco dar detalles que no esté en condiciones de respaldar. Sí voy a hablar en calidad de docente e investigador y que además trabaja temas ligados a la justicia o a la sociología de la Justicia Penal… Por ejemplo, el hecho de que de manera muy, muy lateral hayan tenido en cuenta a investigadores/as que se vienen dedicando a la temática de la Justicia es un punto débil. Pero además digo investigadores/as en términos multidisciplinares; es decir, personas que desde la antropología, la etnografía, la sociología, las ciencias sociales en general -y podríamos incluir a otros ámbitos y disciplinas- podrían dar nuevos enfoques, pero no para cambiar radicalmente la propuesta sino para oxigenarla, es decir para que hablen sin el bagaje absolutamente introyectado e incorporado que tienen quienes sí han formado parte de las comisiones o los teóricos expertos respecto del funcionamiento de la Corte.

De hecho en parte algo insinué en la respuesta anterior: en algún aspecto es bastante autorreferencial, bastante circular y los argumentos o las justificaciones que validan estas reformas para mí son endebles, entre otras cosas porque siguen hablando el mismo idioma que hablaban las propuestas de reformas anteriores; y considero, desde mi punto de vista, con poca participación de individuos, de colectivos, de agrupaciones, de actores que podrían ofrecer una mirada más novedosa o más innovadora.

El énfasis de la reforma pareciera estar puesto en Comodoro Py. ¿Alguna observación sobre ello?

El presupuesto de que la Justicia federal o al menos estrictamente Comodoro Py  tiene mucho poder acumulado y que por lo tanto debemos multiplicar los integrantes que tengan competencia en esos temas parece bastante infantil, ¿no? Decir que si algo se hace mal entre 5 personas, si ponemos a 20 a hacerla, de por sí es algo bondadoso o beneficioso, me parece que no resiste mucho análisis. A mí me habían parecido un tanto arriesgadas las palabras de la ministra Losardo cuando hablaba del costo de la reforma, de que eso además no podía ser después utilizado para cuando la gente vaya a la plaza entonces como gobierno no podían decir «no tenemos plata» o «nos sale cara la reforma». Me parece muy elemental ese razonamiento así planteado, no Losardo sino lo que dijo en esas circunstancias (1).

Habría que revisar ciertos tópicos, ciertos disparadores que utilizan sobre todo para poner en agenda un problema tan sensible. Y por otro lado, se parte de una idea que no está demostrada en lo más mínimo y es que la Justicia es una de las instituciones peor vistas por la opinión pública. Los trabajos que se han hecho en ese sentido son realmente limitados, segados. Yo no estoy diciendo lo contrario (que en efecto la sociedad realmente no vea mal el desempeño de la Justicia) pero el modo en que se lo conceptualiza es muy restrictivo. Entonces…. yo también pondría al menos entre paréntesis la relación entre la opinión pública -si algo así existe- o «la sociedad» y la administración de justicia, porque la gente en función de la experiencia propia que tiene no deduce las mismas cosas. Además no es lo mismo la justicia laboral, de familia, la penal; la justicia federal penal que la ordinaria… Entonces creo que habría que hacer varias salvedades.

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*El entrevistado es abogado (UNLP), magister en Criminología (UNL) y Doctor en Cs. Sociales (UNLP). Actualmente se desempeña como investigador asistente del CONICET y docente de Sociología Jurídica en la UNLP. También dicta clases en la maestría de Criminología de la UNL.

(1) Palabras de la ministra de Justicia Marcela Losardo acerca de la reforma judicial, en su presentación en el Senado: «La justicia no es un costo. Eso es como decir no tengamos escuelas porque es un costo. La justicia es un pilar. Tiene que dar respuesta Las plazas llenas de gente pidiendo justicia. ¿Qué le vamos a decir? ¿Qué no tenemos plata?».

A. Castagnola: «El problema de Argentina con la lentitud no es la falta de jueces, pasa por otro lado»

Entrevista a la politóloga Andrea Castagnola sobre el proyecto de reforma judicial

Dossier Reforma de la Justicia | Entrevista a Andrea Castagnola* | Por Tomás Allan y Ramiro Albina |

Semanas atrás, el Gobierno nacional anunció el envío al Congreso de un proyecto de reforma del Poder Judicial que incluye la creación de juzgados federales penales con asiento en las provincias, la unificación del fuero Criminal y Correccional federal (Comodoro Py) con el Penal Económico, la unificación del fuero Civil y Comercial federal con el Contencioso Administrativo federal (aspecto que ya sufrió modificaciones en el Senado) y el traslado de la Justicia penal ordinaria a la Ciudad de Buenos Aires, entre otras medidas.

A su vez, creó un Consejo Consultivo, conformado por once juristas, cuyas tareas consisten principalmente en formular recomendaciones relativas al diseño y funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura y a la implementación de los jurados populares.

Con varias definiciones pendientes, tanto en relación a la recomendaciones del Consejo Consultivo como a posibles cambios en la letra del proyecto por parte del Congreso, entrevistamos a Andrea Castagnola, politóloga, profesora de la materia Derecho y Política en la Universidad Di Tella e investigadora en temas relativos al funcionamiento de los poderes judiciales en Argentina y América Latina en esta cuarta entrega del Dossier Reforma de la Justicia.

En una investigación que realizaron con Aníbal Perez Liñan concluyeron que en América Latina en general las reformas judiciales redundaron en un poder judicial menos independiente, ¿cómo se observa esto en la práctica?

Ese trabajo que hicimos con Aníbal es un proyecto ambicioso donde estudiamos la estabilidad de los jueces de las Cortes Supremas y Cortes Constitucionales en toda América Latina. Es difícil medir independencia judicial de forma tan sistemática. Una de las variables que nos permitirían identificar o no independencia judicial es el grado de estabilidad de los jueces. Uno asumiría que las cortes en donde los jueces duran muchos años, como en EEUU, tenderían a ser cortes independientes mientras que una alta rotación de los jueces, donde muchos jueces salen en un mismo año, donde hay sincronicidad de salida de los jueces con los mandatos de los políticos que los designan… eso lo que te estaría indicando es que algo no está funcionando bien. Entonces, nuestra variable dependiente es entender por qué hay una alta rotación e inestabilidad de los jueces en las Cortes Supremas de América Latina. 

Tenemos varios papers, y el trabajo que estás mencionando está relacionado con cuán importantes son los determinantes institucionales para poder entender la inestabilidad de los jueces. Dicho de otra forma: ¿importa el diseño institucional para garantizar la estabilidad de los jueces? Entonces ahí nos pusimos a analizar el diseño que tienen todos los poderes en América Latina y cómo han variado a lo largo de los años. Vemos que hay mandatos de por vida, hay mandatos cortos, hay mandatos que se reeligen; vemos que hay diferentes mecanismos de designación, por ejemplo el clásico de presidente y congreso; otros que son más del estilo de familia judicial, piramidal, donde los mismos miembros de la Corte Suprema miran hacia abajo y eligen, otros que son más de cooptación, donde 1/3 lo elige el ejecutivo, 1/3 el legislativo, 1/3 el judicial. 

Lo que encontramos es que el diseño institucional en sí mismo no te garantiza la estabilidad de los jueces. Está bien, mandatos vitalicios y designaciones cooperativas aumentan la probabilidad de que los jueces duren más en el cargo, pero el resto de los diseños institucionales no tenían ningún impacto sustantivo para entender la estabilidad de los jueces. Pero lo que sí afectaba era si había o no una reforma de la Constitución. Entonces lo que descubrimos es que en realidad no importa tanto el diseño institucional en sí mismo, sino que lo que más importa para entender la estabilidad es la estabilidad de las reglas. En los momentos en que había reforma constitucional o fuertes enmiendas, sistemáticamente se veía un recambio de los jueces en la Corte. 

¿Eso qué nos indica?

Eso lo que nos está diciendo es que los jueces son una moneda de cambio, de negociación política. En las reformas constitucionales se modifican no solo diseños del Poder Judicial, sino también por ejemplo la re-reelección, la creación de instituciones, diferentes mecanismos de asignación de diputados y senadores a las provincias. Son en definitiva momentos de negociación política donde los jueces son una moneda más de cambio. Entonces lo que encontramos fue que las reformas constitucionales tienden a socavar la estabilidad de los jueces, y que no podríamos asegurar ni defender contra viento y marea determinados diseños institucionales que supuestamente tendrían un efecto positivo en la estabilidad de los jueces porque no es algo que se ve estadísticamente. Lo que una ve es que hecha la ley, hecha la trampa. Una dice “bueno, vamos a poner jueces designados de por vida para que estén muchos años en la Corte”, como sucede en Argentina. Pero bueno, como no se podrían ir porque están designados de por vida, hay mucho interés en los políticos en sacarlos porque sino van a estar ahí hasta quien sabe cuando. Entonces muchas veces los diseños institucionales generan efectos indeseados y contraproducentes en relación al que uno busca cuando los crea.  

«Lo que más importa para entender la estabilidad es la estabilidad de las reglas»

Eso nos llamó la atención: el hecho de que algunos arreglos institucionales de los cuales uno esperaría un efecto positivo sobre la estabilidad de los jueces, como puede ser una mayoría más exigente para removerlos, a veces terminaba teniendo un efecto contraproducente, lo que resulta contraintuitivo. ¿A qué mecanismos causales le adjudican esos efectos?

Tomo el ejemplo de las mayorías que dijiste porque es algo interesante. Estudiamos mucho el caso de Bolivia. Con la reforma del ‘94 dijeron “vamos a ampliar la mayoría necesaria para la designación”, supuestamente para tener amplios consensos y que los jueces tengan legitimidad. ¿Qué sucedió? Bolivia en ese momento era un país fuertemente multipartidista, lo que presentaba una imposibilidad de lograr mayorías suficientes para la designación, entonces lo que se generó es el sistema de cuoteo: tenemos que esperar que haya más de una vacante en la Corte Suprema para poder distribuir los cargos entre los principales partidos políticos y todos apoyamos las candidaturas de todos porque cada quien obtiene una banca en la Corte. Entonces son todas estas prácticas informales que terminan distorsionando el efecto deseado. Ahí uno lo que tiene que estudiar es cuales son los incentivos que tienen los políticos al momento de designación o también al momento de modificación de la Constitución; cuáles son los incentivos que uno puede identificar y después ver qué es lo que sucede al fin y al cabo. Sistemáticamente uno ve en la región el uso estratégico de las diferentes reglas institucionales para el control o manipulación de la designación, remoción y control político de los jueces. 

Trabajaste mucho también a nivel subnacional temas como la relación de las Cortes provinciales con los poderes ejecutivos. ¿Qué tendencias encontraste, en términos de las reformas que llevan adelante los ejecutivos provinciales vinculadas con la independencia judicial?

Esta buena la pregunta. Con respecto a lo que uno ve a nivel nacional más o menos todos conocemos la historia: la justicia menemista, la mayoría automática, etcétera. Pero, ¿qué pasa en las provincias? Si bien tenemos mucha variación y algunas provincias están mejor que otras, lo que uno ve es que hay un patrón que se repite sistemáticamente siendo algunas provincias más obscenas que otras. El tema de la ampliación y reducción de los miembros de las Cortes fue algo fascinante de leer para mi. Tenemos provincias como Misiones que amplió y redujo muchas veces, así como también muchas provincias del sur. Cuando uno se ponía a analizar cuáles eran las justificaciones de la necesidad de ampliar y reducir eran las siguientes: cuando se justificaba ampliar se decía “necesitamos ampliar el número de jueces en los tribunales superiores porque tenemos un fuerte letargo de la justicia y se nos acumulan los casos,  entonces necesitamos más jueces para que nos ayuden a sacar estos casos pendientes”; luego, cuando se justificaba por qué se necesitaban menos jueces se decía “necesitamos menos jueces porque como son muchos y los casos duran más ya que tienen que pasar por una mayor cantidad de jueces, entonces si quitamos jueces vamos a ser más eficientes y más veloces en la resolución de los casos”. Misma justificación de celeridad se utiliza tanto para ampliar como para reducir. 

¿Qué es lo que habría detrás?

La idea de ampliar y reducir en función del poder político que tiene el gobernador en los tribunales superiores. Lo que sucede en muchas provincias es que, como dice el dicho, “pueblo chico, infierno grande”. Esta cooptación es mucho más sistemática que lo que sucede a nivel nacional donde somos muchos más y está más disperso. En provincias mucho más locales, efectivamente saben todos donde vive el juez de la Corte. Entonces se generan inclusive estos sistemas de control mucho más perversos que lo que uno vería a nivel nacional. Pero básicamente lo que uno ve a nivel provincial es la sistematización de estos mecanismos de control. Algo interesante es que uno generalmente asocia que el control político está dado entre los partidos, pero lo que uno empieza a ver en algunas provincias es que el mismo partido gobernó desde la vuelta a la democracia. Entonces ahí lo que yo estudié es no tanto si la lealtad del juez está dada por el partido político sino por la facción del partido político. Lo que uno termina viendo, y que también aparece en Nación, es que importa mucho más la facción del partido que el propio partido. Esta idea de que el presidente se siente más tranquilo con un juez designado por su facción. Pensemos por ejemplo los jueces menemistas en la era kirchnerista. Esto que puede ser super obvio para nosotros a nivel nacional, sucede de forma sistemática cuando uno analiza casos como Neuquén. La competencia inter-facción es más fuerte inclusive que la competencia entre diferentes partidos. Entonces lo que nos dice también la política a nivel provincial es que la lealtad es mucho más cercana que la que uno pensaría y eso es algo sumamente interesante porque nos está explicando cómo operan las redes en algunos casos de una forma mucho más sutil e imperceptible.

«Muchas veces los diseños institucionales generan efectos indeseados y contraproducentes en relación al que uno busca cuando los crea»  

Después de todos estos años estudiando el funcionamiento de los poderes judiciales, ¿cuáles dirías que son los principales determinantes del comportamiento judicial? ¿Qué factores influyen en las decisiones de los jueces? 

Lo que uno ve en términos generales en los poderes judiciales de América Latina, en los que no hay mucha independencia, es una fuerte presión y un fuerte vínculo del grupo político respecto a lo que se espera de los jueces. También lo que se ve es que no todos los jueces votan igual en todos los casos. Nosotros generalmente vemos los casos más relevantes que son aquellos en los que hay mayor presión e interés por parte de los políticos. Por ejemplo la inconstitucionalidad o no de la Ley de Medios o de la Ley de Obediencia Debida y Punto Final. Pero en las Cortes Supremas pasan muchas cosas más allá de esos casos relevantes que en la Ciencia Política no estudiamos tanto. Queda mucho por entender sobre qué otros roles tienen las Cortes en proveer derechos, garantizar servicios, etcétera. Toda esa otra ala es algo que se está empezando a trabajar. Además otra cosa que tendemos a estudiar son las cabezas de los poderes judiciales, asumiendo que los jueces hacia abajo se comportan igual. Pero… ¿por qué pensaríamos que un juez de un juzgado civil sería estratégico? ¿Cuál sería la estrategia que perseguiría? Hay otra operatoria ahí que estaría funcionando y que si la estudiamos podríamos entender el mayor o menor acceso a determinados derechos. 

Son mundos diferentes…

En la Argentina hay mucho para hacer respecto a la Justicia Federal. Nosotros asumimos que los jueces de Comodoro Py se comportan de forma estratégica pero cuando uno ve la estabilidad de los jueces de Comodoro Py, es muy superior que la de los jueces en la Corte Suprema. Entonces ya ahí de movida nos está diciendo que es un fenómeno político diferente a la Corte Suprema. Entonces, ¿podemos aplicar la misma teoría, las mismas hipótesis? Hay que estudiarlo para saber como opera. Esta idea de la reforma judicial de romper el plato de Comodoro Py, incorporar más actores, desconcentrar y diluir el poder… ¿efectivamente eso reduciría el nivel de falta de independencia? No lo sé, porque no sé efectivamente como opera. No hay datos. Las últimas estadísticas de Comodoro Py publicadas por el Poder Judicial son de 2012. Sabemos que es un fuero fuertemente cuestionado, pero estas reformas que se están proponiendo… ¿en base a qué se proponen? Por esta razón hago mucho ruido sobre la reforma junto con Ezequiel González Ocampo en el uso de los datos en la generación de políticas públicas: ¿en base a qué evidencia uno dice que necesitamos 95 juzgados de primera instancia federal penal? No, que después son 65, pero que necesitamos 5 cámaras de apelaciones nuevas, y que si uno cuenta el total de jueces entre ambas sigue sumando 95. Y después resulta que el medio voto del Senado también lo modificó. 

Hagamos reformas de política pública basadas en evidencia. Si no se termina prestando con justa razón la sospecha de que una vez más la Justicia sigue siendo materia de reparto de cargos y poder, especialmente si estamos pensando juzgados penales federales con asiento en las provincias. De hecho, cuando uno analiza los datos que hay sobre el Poder Judicial, la Justicia Penal, en comparación con la Justicia Civil Federal, no está tan mal. En la Justicia Civil Federal son escandalosas las tasas de duración y las tasas de resolución… Entonces, ¿por qué únicamente nos enfocamos en la Justicia Penal? ¿Por qué no hacemos una reforma más integral? ¿Por qué no empezamos por la implementación de la reforma del Código Procesal? Son todas preguntas que cuando uno las analiza piensa: “Qué pena que no hay ningún dato que nos permita no ser malpensados y prejuiciosos al momento de analizar la reforma”. Y cuando uno analiza los discursos y lee los proyectos de reforma, no hay ningún dato. Solamente aparece un dato del INDEC midiendo la tasa de litigiosidad, algo que nunca había visto. Entonces, genera muchas sorpresas para los que estudiamos estos temas. Después cuando uno escucha las voces, las defensas, están yendo muy por la parte política partidaria antes que de política pública. 

Entonces, ¿la principal crítica que le harías a la versión que conocemos del proyecto es que falta fundamentación con evidencia empírica para justificar las reformas que se quieren hacer?

En todas las versiones. Desde la primera que propuso el Ejecutivo nacional, pasando por el dictamen del Senado y hasta lo que termina aprobando este último. En ningún momento vi una justificación en base a evidencia. En la Ciencia Política hay un consenso desde hace muchísimo tiempo sobre la política pública basada en evidencia, en datos. Más ahora que estamos en la era de los datos masivos, el gobierno abierto, el big data, etcétera. Generar una reforma judicial de la magnitud que está pensando el gobierno, sin un dato, genera mucho ruido. Con Ezequiel nos pusimos a analizar las tasas de resolución en los diferentes juzgados penales a lo largo de todo el país y genera dudas de por qué en determinados juzgados que tienen una tasa de resolución esperada (misma cantidad de casos que entran y que salen) con una duración promedio de trámite de un año y medio, y otra circunscripción donde resuelven la mitad de los casos que entran y con una duración promedio del trámite penal de 17 años, se propone crear la misma cantidad de juzgados. ¿Cuál fue el dato que se utilizó para llegar a la conclusión de que en estas dos circunscripciones necesitamos la misma cantidad de juzgados nuevos cuando estamos hablando del día y la noche? A mí me gusta en todo el tema de la reforma judicial sacarle el tinte político y hablar de datos. 

Esta reforma tocó hoy con el gobierno actual pero la forma de reformar el poder judicial es sistemática en los últimos años. Yo siempre le digo a mis alumnos que no se trata de un determinado gobierno, es una práctica recurrente en Argentina que se ve de forma sistemática desde el ‘46 con el juicio político en el gobierno de Perón hasta ahora. Uno también lo puede pensar desde la acordada de 1930 cuando la Corte Suprema avaló un gobierno inconstitucional. Bueno, desde ahí ya las cosas empezaron mal. Es un derrotero en donde se termina generando cierto mecanismo perverso en la relación entre Justicia y política. No se piensan las reformas judiciales basadas en evidencia justamente porque serían muy difíciles de sostener. 

¿Como está en Argentina la tasa de jueces cada 100.000 habitantes o algún indicador similar respecto a otros países de la región? Hay quienes señalan que no está mal actualmente y que esto llevaría a una tasa muy alta de jueces cada 100.000 habitantes.

La tasa por habitantes no la tengo presente ahora pero está dentro de los promedios. El problema de Argentina con la lentitud no es la falta de jueces, pasa por otro lado, por ejemplo en el hecho de que el Código Procesal no ayuda. También algo que sucede es que la falta de estadísticas hace que sea cada vez más difícil comparar a Argentina con otros países. Cuando uno toma datos de Argentina son de 2012 y estamos en el 2020. Pasaron 8 años. Es un montón dentro del Poder Judicial. No son comparables, pero son los únicos datos que tenemos.

Por ejemplo, en materia de equidad de género al Poder Judicial le encanta decir que tienen 50 y 50, pero cuando uno pone la lupa se da cuenta que es del total de los funcionarios, sean jueces, secretarias, etcétera. Cuando uno ve en realidad la proporción de equidad de género en jueces y juezas es 80 a 20. Cuando uno ve todo lo que es personal administrativo, bueno, ahí ve la relación inversa y entonces el total te da un 50 y 50. Pero los puestos de poder siguen siendo fuertemente concentrados en los hombres. ¿Queremos garantizar la igualdad de género en la toma de decisiones? ¿Cómo lo vamos a hacer? Con buenas intenciones no llegamos muy lejos. ¿Necesitamos poner cuotas como en otros países de la región? ¿Es exitoso? Hay un trabajo sumamente interesante sobre género y Cortes en América Latina que escribieron Aníbal Pérez Liñan junto con otros investigadores, donde encuentran que las purgas en las Cortes, especialmente llevadas adelante por gobiernos de izquierda, tienden a incorporar mayores mujeres, pero que esa igualdad de género se termina desdibujando a medida que pasan los años. No están entrando por la puerta grande, entran de la peor forma. Estas mujeres que llegan ahí, ¿llegan con una agenda de género o sucede como ha sucedido en la legislatura donde las primeras mujeres en general terminaban siendo la esposa del senador, la secretaria, que no venían con una agenda de género? Entonces es por eso que llevó muchos años dentro de la Legislatura para ver justamente que la paridad de género se condice con las políticas que se proponen. Bueno, lo mismo lo podemos pensar para el Poder Judicial, donde es aún mucho más difícil por la idea de lo cerrado, lo oscuro y demás. 

«No se piensan las reformas judiciales basadas en evidencia justamente porque serían muy difíciles de sostener». 

En el gobierno parece estar presente la idea de que diluyendo el poder de Comodoro Py se solucionan los problemas. ¿Cuál puede ser el efecto de fragmentar esos enclaves de poder en una multiplicidad de actores? ¿Puede ser una solución o creés que puede redundar en un sistema más complejo que no toque el problema de origen?

Lo que uno ve con la idea de diluir el poder de Comodoro Py es lo que en Ciencia Política llamaríamos court-packing, que es un empaquetamiento de las cortes: como no puedo sacar estos doce apóstoles (nunca se removió ningún juez de Comodoro Py), entonces tengo que nombrar más jueces. Si el gobierno piensa que unificando el Fuero Penal Económico y el Criminal y Correccional, y trayendo jueces de CABA al fuero federal soluciona el problema, no queda claro… Digamos, qué datos, qué experiencias internacionales exitosas en países similares indican que eso efectivamente diluye el poder y que hace que tengamos jueces más idóneos… El problema es tener jueces idóneos. No está clara la lógica de fraccionamiento del Poder Judicial. Alberto Binder dice que esta creación masiva de secretarías, fiscalías y juzgados lo que hacen es multiplicar operadores judiciales a lo largo y ancho del país.

Roberto Gargarella dice algo similar. Sugiere que multiplicar el número de juzgados y fiscalías va a multiplicar el número de problemas ya existentes.

Sí porque además si el problema de Comodoro Py es que hay jueces corruptos, entonces arranquemos por las instituciones que tenemos, como el jurado de enjuiciamiento. Usemos los mecanismos que corresponden para removerlos. Si hay otros problemas, multiplicar el número de juzgados no soluciona los problemas, genera otros. Y otros muchos, porque estamos hablando de más de cuarenta juzgados nuevos.

La conformación del Consejo Consultivo que va a proponer modificaciones para la organización y el funcionamiento del Consejo de la Magistratura y la Corte Suprema pareció seguir un criterio unidisciplinario: está conformado por un cuerpo de 11 abogados y abogadas. ¿Qué pueden aportar otras disciplinas como la Ciencia Política a una reforma del Poder Judicial?

A mí me parece que hay muchos investigadores de la Ciencia Política que tienen muchas cosas para aportar, por haber estudiado reformas judiciales y constitucionales que consideran los intereses y los incentivos de los actores políticos. Yo entiendo que es una reforma judicial y necesitamos gente del Derecho, pero es una visión antigua pensar, en el 2020, que solo los abogados tienen algo que aportar sobre una reforma judicial tan sensible políticamente. Lo mismo vale para gente de otras disciplinas que pueden aportar mucho, como antropólogos, sociólogos del derecho, historiadores del derecho… Esas visiones me parece que están ausentes, no tienen micrófono.

Y también, nadie discute que necesitamos una reforma judicial, ¿pero solo penal? ¿Qué pasa en lo civil? En la Justicia Civil Federal hay muchos casos sobre acceso a la salud. Son cosas importantes. Y la Justicia Civil Federal se encuentra en un estado alarmante, pero como no hay un anuario de estadísticas del Poder Judicial, una no sabe. Nosotros nos encargamos de sistematizar algunos datos pero el dato no está fácil. La pregunta que tenemos que hacernos es qué dicen los datos y si eso se condice con las reformas que estamos haciendo. Y no se condicen. ¿Estoy diciendo que no hay que hacer la reforma? No, simplemente esta propuesta de reforma no se puede justificar con estos datos. No me gusta politizar en términos de política partidaria porque si no sale el ojo. El ojo central para mí es política pública basada en evidencia. Fin. Sea propuesta por quien sea. Porque las reformas pasadas no fueron basadas en evidencia y lo que una ve es un deterioro de la Justicia.

Si hablamos de una reforma del Poder Judicial, empoderemos a la oficina de estadística. Modernicemos la Justicia. El Poder Judicial Federal tuvo que declarar una semana de feria judicial porque se cae el software, que es muy básico además. Tal vez la reforma que el Gobierno quiere hacer es correcta y los datos que yo analizo son malos, pero son los únicos datos que hay. No sabemos qué datos utiliza el Gobierno para proponer 95 juzgados de primera instancia, 5 cámaras de apelaciones, en jurisdicciones donde no se necesitan. Uno cuando analiza la tasa de resolución de la circunscripción de Tucumán ve que la cantidad de casos que llegan a las cámaras de apelaciones, que se quieren desdoblar, son bajísimas. La tasa de resolución es de 1 año. Entonces, ¿necesitamos otra cámara de apelaciones ahí?

¿Y hay algo que veas que surge claramente como una necesidad? Es decir, después de haber estudiado el funcionamiento del Poder Judicial varios años, ¿ves algo que claramente haya que reformar?

Sí, para mí el Poder Judicial Federal está en una crisis informática, y es algo que reconoce el propio Poder Judicial y el Consejo de la Magistratura. Si estamos hablando de invertir, me parece que la reforma no podría perderse esta oportunidad de incorporar temas de modernización de la Justicia, que lo necesita. Pero bueno, la modernización de la Justicia termina generando mayor transparencia, y cuando tenés mayor transparencia hay mayor capacidad de rendición de cuentas. Si uno dice “transparentemos el Poder Judicial”, varios jueces te van a cerrar la puerta. Tiene un montón de efectos secundarios positivos. Si hubiese mayor digitalización uno encontraría cuellos de botella, cuáles son las secretarías más problemáticas, las que tienen mayores cargas de trabajo y que entonces necesitan más gente… Ese tipo de reformas me parecen básicas, que después te permiten escalar en otro tipo de reformas también.

También estamos en un momento de pandemia en el que está más difícil protestar y demás. Entonces, qué tan legítima es una reforma que sale en estas condiciones…

Te parece cuestionable la oportunidad.

Me parece que no va a tener mucha legitimidad y que va a quedar a mitad de camino, los jueces no van a querer hacerla, se van a oponer, van a declarar inconstitucionalidades… No es el momento deseable y hay otras necesidades más importantes hoy en día que la necesidad de la reforma de la Justicia Penal.

¿La ves como una reforma muy centrada en Comodoro Py?

Sí, y de repartir fuertemente puestos de poder en las provincias. Una no quiere pensar mal pero cuando observa los datos encuentra estas conexiones, que son difíciles de explicar porque no hay una justificación sólida por parte del Gobierno.

Ya hablaste algo sobre el tema antes: ¿hay algún diseño institucional concreto en cuanto al nombramiento de magistrados que haya probado tener efectos positivos en la independencia judicial en los estudios de instituciones comparadas?

Se supone que cuantos más actores de veto, mejor. Pero no un número de vetos suficientemente alto como para que se inmovilicen. Siempre es un equilibrio delicado. La competencia la queremos, queremos que haya muchos actores de veto, pero hay que ver cuán despartidizados están esos actores también. Bolivia es el único país del mundo en donde los jueces de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional son elegidos democráticamente. Eso, ¿nos garantiza que sean imparciales? No. Peor, digamos. Hacen campaña abiertamente. ¿Es una forma de transparentar el nexo entre política y Justicia? Sí. Pero, ¿genera el efecto deseado? No.

Sintetizando, dirías que no hay correspondencia entre la evidencia que se tiene sobre el funcionamiento del Poder Judicial y las modificaciones propuestas, y que falta mirada interdisciplinaria…

Sí, primero está la idea de cuáles son las necesidades. Y las necesidades las basamos en datos. Estamos hablando de una reforma sin saber las necesidades. Si vas a hacer una reforma para reformar Comodoro Py, entonces concentrate en CABA, no toques provincia. Entonces, no sabemos cuáles son las necesidades reales del Poder Judicial, y como no lo sabemos bien, es difícil saber si lo que está, sirve. Y tampoco tenemos otras voces. Creo que está este chip de “la Justicia para los abogados, la política para los politólogos y la arquitectura para los arquitectos”. Bueno, no, el mundo es interdisciplinario hoy en día.

*La entrevistada es politóloga, doctora en Ciencia Política (University of Pittsburgh, EEUU) y Posdoctorada en métodos cuantitativos (Universidad de Bergen, Noruega). Investiga temas de política judicial, instituciones políticas, transparencia y corrupción. Sus trabajos fueron publicados por el Banco Mundial, BID, Routldge, Cambridge University Press y revistas académicas internacionales especializadas en el área.

Reforma judicial: ver más allá de lo penal

Entrevista a Francisco Verbic sobre el proyecto de reforma judicial

Dossier Reforma de la Justicia | Entrevista a Francisco Verbic* |

 

Semanas atrás, el Gobierno nacional anunció el envío al Congreso de un proyecto de reforma del Poder Judicial que incluye la creación de juzgados federales penales con asiento en las provincias, la unificación del fuero Criminal y Correccional federal (Comodoro Py) con el Penal Económico, la unificación del fuero Civil y Comercial federal con el Contencioso Administrativo federal (aspecto que ya sufrió modificaciones en el dictamen del Senado) y el traslado de la Justicia penal ordinaria a la Ciudad de Buenos Aires, entre otras medidas.

A su vez, creó un Consejo Consultivo, conformado por once juristas, cuyas tareas consisten principalmente en formular recomendaciones relativas al diseño y funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura y a la implementación de los jurados populares.

Con varias definiciones pendientes, tanto en relación a la recomendaciones del Consejo Consultivo como a posibles cambios en la letra del proyecto por parte del Congreso, entrevistamos a Francisco Verbic, abogado, profesor de Derecho Procesal Civil en la UNLP y especialista en procesos colectivos en esta tercera del Dossier Reforma de la Justicia.

Desde que se anunció la reforma de la Justicia las críticas más altisonantes vienen alertando por lo que consideran un proyecto muy ambicioso por parte del gobierno. Sin embargo, hay otro conjunto de críticas que lo califica como superficial. En base a lo que conocemos hasta el momento, ¿creés que implica modificaciones estructurales al Poder Judicial?

No creo que sea un proyecto ambicioso. Se trata de una iniciativa que intenta resolver algunas cuestiones muy específicas, mayormente vinculadas con la dimensión penal del sistema de administración de justicia y con algunas deudas pendientes en términos constitucionales (por ejemplo, el traslado a la Ciudad de Buenos Aires de ciertos tribunales que hoy se llaman “nacionales” pero tienen competencia limitada a esa jurisdicción territorial).

Creo que las propuestas de modificaciones estructurales pueden venir con motivo del trabajo del Consejo Consultivo designado por el Presidente, sobre lo cual, hasta ahora, solo hay trascendidos respecto de los temas de su agenda.  Más allá de eso, me parece muy acertado e inteligente que este Consejo haya convocado a la sociedad civil, universidades y otros espacios para que aporten ideas a fin de incorporar en esa agenda. Esto enriquecerá la discusión, permitirá generar otros niveles de consenso y, además, pondrá en valor muchas y valiosas investigaciones y estudios que se vienen realizando sobre distintos aspectos del Poder Judicial desde hace años.

¿Qué aspectos del funcionamiento actual de la Justicia te parecen los más relevantes y más urgentes de abordar? ¿Se puede hablar de “la Justicia” o hay que hablar de “varias Justicias” para entender los problemas que presenta hoy la administración judicial?

Ante todo, me parece que es conveniente desterrar el término “la justicia” para referirnos al Poder Judicial. No deberíamos hablar de la justicia sino del Poder Judicial. La justicia es un valor, mientras que el Poder Judicial es una de las estructuras políticas que conforman el Estado. Ni más ni menos que aquella donde se define, en última instancia, la interpretación y alcance de nuestros derechos.

En ocasiones, esta definición sobre nuestros derechos ha sido justa. En otras, no tanto. Y en otras, lisa y llanamente ha derivado en la consolidación de graves situaciones de injusticia.

La historia demuestra que estas situaciones de injusticia han perjudicado sistemáticamente a ciertos grupos vulnerables de nuestra sociedad, al mismo tiempo que han favorecido a sectores de poder -público y privado- que avanzaron y consolidaron sus intereses violando derechos fundamentales bajo la mirada cómplice del Poder Judicial.

Por eso me parece relevante romper con esta terminología. Dejar de pensar en “la justicia” nos permite visibilizar mejor que el Poder Judicial es un espacio de poder, integrado por personas que, se quiera reconocer o no, tienen preferencias políticas, orientaciones ideológicas e intereses individuales y corporativos que influyen en el modo en que ejercen su poder y sobre los cuales muy poco se discute.

 


«Dejar de pensar en ‘la justicia’ nos permite visibilizar mejor que el Poder Judicial es un espacio de poder»


 

Dicho esto, creo que hay problemas comunes a las diferentes dimensiones del Poder Judicial tales como su ineficiencia, demoras, altos costos, lenguaje incomprensible y falta de rendición de cuentas.  Y, al mismo tiempo, hay problemas específicos en distintas áreas de conflictividad que merecen una atención también específica (seguridad social, comercial, contencioso administrativo, etcétera).  Hay mucho por discutir en ambos escenarios.

¿Hay modificaciones sustantivas en materia de derecho procesal?

Lo más relevante, sin duda, es la implementación del sistema acusatorio en materia penal. Fuera de eso, según ha trascendido, el Consejo Consultivo se encuentra trabajando en otras cuestiones. Habrá que esperar y ver cómo se desarrolla el trabajo de ese espacio.

¿Cuál es la situación actual de los procesos colectivos en materia de regulación normativa?

A nivel nacional la situación es preocupante. Existen leyes aisladas en algunas materias que regulan tan solo unas pocas cuestiones procesales colectivas y que, además, lo hacen de manera totalmente asistemática. Me refiero a la Ley General del Ambiente N° 25.675 (sancionada en el año 2002) y la Ley de Defensa del Consumidor N° 24.240 (modificada en el año 2008 por la ley N° 26.361, que incorporó algunas previsiones sobre este tema).

Esto implica que desde 1994 no hemos logrado diseñar un mecanismo de enjuiciamiento adecuado para conflictos colectivos y que hace más de 12 años que no tenemos novedades legislativas concretas en la materia.

El vacío legislativo viene siendo ocupado por la Corte Suprema a través de distintas reglamentaciones administrativas (llamadas “Acordadas”) que han avanzado en el tema. Entre las cuestiones reguladas más destacables podemos mencionar las audiencias públicas, los amigos y amigas del tribunal, la unidad de análisis económico (para medir el impacto de las decisiones), el registro de procesos colectivos y, ya en el año 2016, un “reglamento de actuación en procesos colectivos”.

 


«Desde 1994 no hemos logrado diseñar un mecanismo de enjuiciamiento adecuado para conflictos colectivos»


 

Estas regulaciones dictadas por la Corte, sin embargo, tampoco se ocupan del tema en forma sistémica. Además, a mi modo de ver, algunas de ellas tienen defectos que han concurrido a complicar aún más el caótico escenario actual. Y otras, por su parte, son abiertamente incumplidas en la práctica.

Sobre este último problema, podemos señalar como ejemplo lo que sucede con las audiencias públicas y los amigos y amigas del tribunal. Desde el dictado de las Acordadas pertinentes, el promedio de expedientes en los cuales se convocó a amigos y amigas del tribunal es de menos de 1 por año, mientras que ese número asciende a 2 por año si hablamos de audiencias públicas. Comparemos esto con la cantidad de causas de trascendencia institucional que el tribunal resuelve cada año y podremos ver que, más allá de los loables objetivos de tales reglamentaciones, hay un serio problema en las prácticas del tribunal.

¿Cuál es la importancia de diseñar un marco jurídico nuevo o más actualizado?

Creo que el tema tiene que ser discutido en el Congreso para lograr consensos que nos permitan sancionar una ley moderna y adecuada para procesar y resolver conflictos colectivos. Estos conflictos involucran delicadas cuestiones políticas, sociales, económicas y culturales que no pueden ser analizadas ni decididas en base a un mecanismo de debate (nuestro código procesal tradicional) pensado para atender conflictos individuales y eminentemente privados.

En base a la versión actual del proyecto de reforma que presentó el gobierno, con la aclaración de que aun queda un largo camino por recorrer en el Congreso, por lo que puede sufrir modificaciones, ¿qué aciertos marcarías?

Creo que la mayor bondad del proyecto, que acaba de recibir media sanción, es haber instalado el tema en la agenda para su discusión pública. Hay un consenso generalizado sobre el hecho que el Poder Judicial no funciona como debería. Los niveles de desconfianza social en el Poder Judicial, medidos por distintas consultoras regularmente desde hace años, son muy bajos, demasiado bajos.

Es indispensable discutir una estructura del Estado que poco y nada ha cambiado desde que fue creada hace más de 150 años. No olvidemos que la “Ley de organización de la justicia nacional” es la N° 27, sancionada en el año 1862, mientras que aquella que regula la “Jurisdicción y competencia de los tribunales nacionales” es la N° 48, sancionada en el año 1863. Insólito, ¿no?

¿Y alguna cuestión relevante que se haya omitido, o bien que se haya incluido pero pueda resultar problemática?

Me parece que hay al menos tres cosas muy puntuales que deberían ser parte de esta discusión: la Ley de Amparo, el Código Procesal Civil y Comercial y los procesos colectivos.

Las dos primeras leyes son normas de facto, con enormes problemas de efectividad y -en el caso de la ley de amparo, además- con sistemáticas declaraciones de inconstitucionalidad sobre distintos aspectos de su articulado.

Necesitamos adaptar estos mecanismos de discusión a la realidad actual, y para ello es esencial rediscutir ambas leyes a la luz de las convenciones y tratados internacionales incorporados a nuestro derecho con la reforma constitucional de 1994 y con posterioridad a ella (algo que ya se logró con el Código Civil y Comercial sancionado en el 2015).

En cuanto a los procesos colectivos, el dictado de una ley es una exigencia derivada de la garantía de debido proceso legal colectivo regulada en el art. 43 de la Const. Nacional e interpretada por la Corte Suprema en numerosos precedentes desde comienzos del año 2009. La ausencia de esta ley, además y como ya comenté, ha permitido que dicha garantía fundamental sea regulada por la Corte Suprema en ejercicio de facultades administrativas, lo cual es un problema en sí mismo que deberíamos también resolver.

Por otra parte, es necesario tener en cuenta que estos procesos involucran importantes ventajas en términos de política pública que concurren, junto con la previsión constitucional, a sostener la necesidad de su regulación urgente. En este sentido, son una herramienta fundamental de acceso a la justicia de grupos y personas subalternizadas, generan enormes niveles de macroeconomía procesal, permiten a ciudadanos y ciudadanas participar del control de la cosa pública y de los poderes fácticos del mercado, habilitan soluciones igualitarias para miles de personas que se encuentran en la misma situación y, además, son fuente de información muy valiosa para tomar decisiones de política pública en distintos sectores.

 

*El entrevistado es abogado, profesor de Derecho Procesal Civil en la UNLP y magister en Derecho Internacional (New York University School of Law). Hace varios años se dedica al estudio de los procesos colectivos y contribuye al debate público a través de su página web.

Marche una acordada

Dossier Reforma de la Justicia | Opinión | Por Bautista Cañón* |

 

Como es de público conocimiento, durante el último tiempo diversos tribunales de la Nación colaboraron, mediante acordadas, con el análisis de la estructura y organización de sus respectivos fueros, a los efectos de contribuir con la inminente Reforma Judicial. Las acordadas son actos administrativos que los tribunales dictan por fines diversos pero que no constituyen sentencias sobre casos concretos que llegan a su conocimiento por planteo de las partes con intereses en conflicto.

Así pues, la Cámara del Crimen expresó públicamente “su opinión respecto del proyecto de ley enviado al Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo Nacional”. Del mismo modo, la Cámara Civil y Comercial Federal manifestó que el dictado de su Acordada no tiene otro propósito que el de “aportar elementos de juicio técnicos para valorar la eficiencia de la unificación de este fuero con el Contencioso Administrativo Federal, en pos de una mejor administración de justicia”.

Ahora bien, la particularidad del caso reside en que dichas dependencias judiciales no fueron consultadas, en modo alguno, sobre la reforma propuesta. Como consecuencia de ello, en la doctrina se discutieron las facultades constitucionales de los tribunales judiciales para emitir opiniones sobre proyectos de ley sin consulta anterior.

Previo a adentrarnos en la consideración del tema, resulta esencial determinar si nos encontramos frente a aquellos supuestos excepcionales en los cuales el Poder Judicial ejerció una especie de control de constitucionalidad de algunas normas emanadas de los restantes poderes nacionales, por intermedio de una acordada.

Del análisis histórico de los precedentes jurisprudenciales se desprende que la Corte Suprema, en ocasiones especiales, declaró la inaplicabilidad de una ley o un acto fuera de los casos judiciales, despojándose enteramente de los requisitos que ha elaborado para el ejercicio del control de  constitucionalidad. Vale decir, a los efectos de preservar la independencia del Poder Judicial, la Corte prescindió de la doctrina del caso judicial, originada en los albores de la organización nacional (1), la cual impone la existencia de una controversia o conflicto entre partes legitimadas que afirmen o contradigan sus pretensiones.

Esta práctica pretoriana de nuestro Tribunal Supremo ya se avizoraba en 1903 en el caso “Delfín N. Baca” (2), en donde la Corte decidió no tomar juramento al juez en comisión, Dr. Delfín Baca, designado por el Presidente provisional de la Nación, el Dr. Uriburu, debido a que este último no había prestado el juramento prescripto por el art. 80 de la Constitución. Allí, la Corte Suprema afirmó que “corresponde a las facultades de este Supremo Tribunal así declararlo, como una atribución inherente a la naturaleza del poder que ejerce, de juzgar, en los casos ocurrentes, de la constitucionalidad y legalidad de los actos que se someten, toda vez que con ocasión de ellos ha de cumplir una función que le confiere la Constitución o la ley”.

Este análisis constitucional de la legitimidad que detentaban las autoridades del Poder Ejecutivo se efectuó nuevamente con las acordadas de 1930 (3) y 1943 (4) las cuales, con una tergiversada cita de Constantineau, Public Officers and the Facto Doctrine, instauraron la doctrina de los gobiernos de facto.

Luego, durante el transcurso del siglo veinte, la Corte Suprema consolidó la doctrina del control de constitucionalidad por acordada, dictando varios de sus más importantes pronunciamientos de carácter político-institucional fuera de los casos judiciales contenciosos.

En un caso de gran resonancia pública, la Corte Suprema pronunció, de manera formidable y categórica, una síntesis de su doctrina histórica sobre la materia. El Tribunal, a través de la Acordada 20/96 (5), declaró la inaplicabilidad del art. 1 de la ley 24.631 que derogaba la exención del impuesto a las ganancias para los magistrados y funcionarios del Poder Judicial.

La Corte entendió que se trataba de una ley “cuya constitucionalidad debe ser examinada por este Tribunal, aun sin la presencia de un caso judicial, en su condición de órgano supremo y cabeza del Poder Judicial de la Nación”.

Esta Acordada consolidaba una antigua doctrina, amalgamada al artículo 108 de la Constitución Nacional, en virtud de la cual la Corte “tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público, para su existencia y conservación”. En consecuencia, afirmaba que “no es necesaria la presencia de un caso en los términos requeridos por los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional”. De esta manera, la Corte consolidaba la tesis que había sido defendida por Joaquín V. González, en su imperecedero Manual de la Constitución Argentina, según la cual «en cuanto la Corte Suprema es la representación más alta de poder judicial de la Nación, tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público, para su existencia y conservación…” (6).

De modo que para la propia Corte Suprema es evidente que la prerrogativa de declarar la inconstitucionalidad de una norma de los poderes políticos no atañe ni a las facultades jurisdiccionales ni a las facultades de superintendencia del Tribunal. En efecto, al llevar a cabo el control de constitucionalidad por la vía de la acordada, la Corte actúa en el ejercicio de sus poderes inherentes que posee como órgano supremo y cabeza del Poder Judicial de la Nación, con el fin de resguardar la independencia de la judicatura.

Por esta razón, las Cámaras Federales están impedidas de controlar mediante acordadas la constitucionalidad de los actos de los restantes poderes, aun cuando ellos interfieran en el normal desempeño de su magistratura. Ello se debe a que el control constitucional no deriva de una mera facultad de superintendencia –art. 113-, delegada en parte a las Cámaras Federales, sino que encuentra fundamento constitucional en la condición de la Corte nacional como órgano supremo y cabeza de uno de los Departamentos del Gobierno Federal –art. 108-.

Por ende, los tribunales inferiores de la Nación, frente a la existencia de ataques externos que avasallan su independencia judicial, deberían acudir ante la Corte Suprema para que esta proteja sus garantías constitucionales. Tanto es así que en una de las célebres acordadas de 1945 (7), nuestro Máximo Tribunal intervino en el caso a raíz de la nota que presentó un juez, que vio afectada su garantía de inamovilidad en el cargo, con la finalidad de que la Corte Suprema adopte las medidas que considere necesarias. En esta Acordada, el Tribunal expresó que el decreto dictado por el Presidente de facto, E. J. Farrell, el cual disponía el traslado de jueces federales, con afectación de sus haberes, “violan la garantía de la inamovilidad de los jueces consagrada en el artículo 96 –actual art. 110- de la Constitución Nacional”. De manera similar, la Corte Suprema intervino en Fallos 237:29; 241:50; 246:237; 306:72.

 


«Las Cámaras Federales están impedidas de controlar mediante acordadas la constitucionalidad de los actos de los restantes poderes, aun cuando ellos interfieran en el normal desempeño de su magistratura»


 

Es decir, que los magistrados integrantes de la Cámara del Crimen y de la Cámara Civil y Comercial Federal estaban facultados para solicitar la protección de la Corte, ante los avances del Poder Ejecutivo en la reforma judicial. No obstante, el Alto Tribunal probablemente habría rechazado la petición, a causa de la mera condición de proyecto de ley que ostenta el acto impugnado. Así, por diversos motivos, los requerimientos de Fallos 241:50; 259:11; 306:72 fueron desestimados por el Tribunal.

Lo que les está vedado por la Constitución es declarar la inconstitucionalidad –“inaplicabilidad”, “invalidez”, “nulidad” o cualquier otro eufemismo- de un precepto normativo por vía de acordada, en virtud de la doctrina del caso judicial, cimentada sobre la base del art. 116. Esta fue la postura adoptada por dichas Cámaras Federales que, no obstante esgrimir argumentos constitucionales para oponerse a la reforma, simplemente manifiestan su opinión sobre el proyecto de ley, que de ningún modo podría dar lugar al ejercicio del control de constitucionalidad.

palacio de justicia 2

Opiniones por acordadas y diálogo entre poderes

En relación con las opiniones de los tribunales por vía de acordada, los estudios de los precedentes jurisprudenciales revelan que la Corte Suprema, en casos excepcionales, efectuó una función de asesoramiento a los restantes poderes en diversos proyectos de reforma judicial.

Como primer antecedente, se pueden citar los estudios y las preparaciones del recurso extraordinario federal de la ley 48; los cuales fueron elaborados, además de Rafael García al analizar la Judiciary Act de 1789 (8), por los ministros de la primera Corte Suprema nacional (9). En efecto, como consecuencia de los numerosos obstáculos que sufría la Corte Suprema para entrar en funciones, el entonces Presidente Mitre encomendó a los miembros del Tribunal la elaboración de trabajos para mejorar las leyes de organización del procedimiento federal. Así fue como los magistrados supremos prepararon en privado los antecedentes de la ley 48 (10).

Continuando con el análisis de las opiniones de la Corte por vía de acordada, en 1958 el Presidente de la Nación, Arturo Frondizi, se dirigió mediante oficio a la Corte Suprema a los efectos de que esta emita opinión sobre el aumento del número de ministros del Tribunal. En este oficio el Presidente manifiesta “de sumo interés conocer la opinión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, acerca de la oportunidad y conveniencia de aumentar el número de jueces que la integran, con asignación de salas de competencia determinada”.

En ese mismo año, los ministros de la Corte (11) dictaron una Acordada (12) en la cual consideraron “de toda necesidad y urgencia aumentar a nueve el número de miembros del Tribunal, en consideración al elevado monto de causas que durante los diez años últimos, sobre todo, han llegado regularmente a conocimiento de la Corte… no obstante el trabajo constante y empeñoso de jueces y secretarios…”.

A su vez, el Tribunal también señaló que esta situación crítica solo puede remediarse con una reforma sustancial en la estructura de la Corte que “al mismo tiempo que aumente el número de sus jueces y secretarios, tenga posible la división en salas a fin de dar pronto despacho a un gran número de causas (expropiaciones, cuestiones de réditos o aduanas, etcétera) que no constituyen el trabajo realmente propio de una Corte Suprema”. Por su parte, el ministro Aráoz de Lamadrid expresó en disidencia que, por el breve tiempo de funcionamiento de esta Corte en su actual composición, resultaba prematuro el pronunciamiento del Tribunal.

Paradójicamente, la elevación del número de jueces a siete en 1960 agravó las tensiones existentes con el presidente del Tribunal, Alfredo Orgaz, que culminaron con su renuncia presentada el mismo año debido a un “cansancio moral”.

En sentido contrario, el 10 de agosto de 1964, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (13), en la opinión dirigida al Senado (14), consideró que “no hay razón bastante ni urgencia para el aumento de los miembros del tribunal” y sostuvo que la división de la Corte en salas “es de constitucionalidad problemática”. Asimismo, rechazó la competencia del Poder Ejecutivo para designar con acuerdo del Senado al presidente del Tribunal Supremo. Aquí vemos cómo la Corte Suprema emitió, en el transcurso de un breve período, opiniones un tanto disímiles.

Ahora bien, las opiniones hasta aquí desarrolladas fueron emitidas por el Tribunal ante la consulta de los poderes políticos de la Nación, lo cual no sucedió en las acordadas sub examine. Incluso, la Cámara Civil y Comercial Federal manifestó explícitamente que “dados ciertos trascendidos periodísticos, en primer lugar nos vemos obligados a aclarar que ninguno de los miembros de esta Cámara fue consultado, en modo alguno, sobre la reforma propuesta”.

De modo que las opiniones de las Cámaras Federales guardan mayor semejanza con la afamada Acordada 44/89 (15) en la que la Corte Suprema intervino al tomar conocimiento, por medio de la prensa, de que el Poder Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de ley para modificar la composición del Tribunal.

Para fundamentar su intromisión en la reforma judicial sin requerimiento previo, la Corte entendió que “no puede permanecer ajena a una circunstancia de tan seria repercusión sobre las instituciones republicanas, en la medida en que compromete, precisamente, el funcionamiento de la cabeza de uno de los poderes…”. En consecuencia, arguyó que resulta “un imperativo ético e institucional que esta Corte contribuya al esclarecimiento de un tema tan capital, máxime cuando su experiencia y juicio, por vincularse con puntos básicos de su organización, parece tener un valor difícilmente sustituible”.

Luego de invocar estas circunstancias que legitiman, a su juicio, la participación del Tribunal, opinó que la Corte Suprema no puede ser dividida en salas “por cuanto es imperativo constitucional que esta Corte sea ‘una’ (art. 94)”. Asimismo, señaló que el aumento del número de magistrados no solo no agiliza el proceso judicial ante la Corte, sino que, por el contrario, causaría debates interminables, multiplicación de votos dispares, inseguridad jurídica, prolongación de las situaciones litigiosas, etcétera.

Por su parte, el presidente del Tribunal, José Severo Caballero, entendió que resultaba improcedente el dictado de la acordada, por cuanto “no se ha producido consulta alguna sobre la oportunidad y conveniencia de la reforma proyectada por el Poder Ejecutivo Nacional, como ocurrió en 1958 y en 1964”.  Al siguiente día de acuerdo, con motivo de las divergencias surgidas en el seno del Tribunal por la Acordada Nº44/89, el doctor Caballero presenta su renuncia al cargo de Presidente de la Corte Suprema.

A mi modo de ver, correspondería que los restantes poderes del Estado, al momento de planificar una reforma judicial, efectúen una consulta previa a los tribunales que se verán afectados por la eventual sanción de la ley.

Sin embargo, la obligatoriedad de peticionar la opinión de la magistratura no se encuentra prevista, de manera expresa, en ninguno de los preceptos constitucionales; ni aun cuando el proyecto de ley pretenda modificar materias trascendentales para la organización institucional de la República, como la composición de los miembros de la Corte Suprema o su división en salas.

Es cierto que no solo el Poder Legislativo y Ejecutivo gozan de poderes implícitos o inherentes, sino que también los posee el Poder Judicial. De tal forma, se podría argumentar que la prerrogativa de emitir opiniones, ante la inminente modificación de la estructura, competencia o composición de un tribunal, constituye uno de los poderes implícitos de la magistratura, junto con el control de constitucionalidad, las facultades de autopreservación o, en su momento, la aplicación de facto del certiorari o del recurso per saltum. Empero, a diferencia de los supuestos señalados, la atribución de valorar la conveniencia y oportunidad de las reformas legislativas no se adecúa a los fines que inspiraron la creación de la rama judicial, conforme lo exige el principio de especialidad (16).

 


«La obligatoriedad de peticionar la opinión de la magistratura no se encuentra prevista, de manera expresa, en ninguno de los preceptos constitucionales»


 

Por lo tanto, la Constitución Nacional no habilita a los tribunales de la Nación a emitir opiniones, sin consulta previa, sobre reformas al Poder Judicial. La circunstancia de los magistrados –con independencia del fuero o instancia- opinando por vía de acordada respecto de cualquier proyecto de ley, que consideren que los perjudica, constituiría una práctica pretoriana deleznable, que implicaría una intromisión del Poder Judicial en las atribuciones conferidas por la Constitución a los demás poderes del Estado. De manera que el empleo de la herramienta de la acordada, como mecanismo de evasión de la doctrina del caso judicial, no debe instituirse en una costumbre tribunalicia.

Por último, debemos señalar que los jueces están impedidos de valorar la oportunidad, mérito o conveniencia de las leyes en una controversia judicial, sustituyendo la voluntad de las autoridades legislativas por los criterios personales de los magistrados. Tampoco es adecuado que manifiesten su opinión en los medios de comunicación, en virtud del rol trascendental que cumplen los jueces en la vida institucional del país. Por ello, resulta conveniente que la legislación nacional regule un mecanismo de consulta previa obligatoria, por el que se solicite opinión de los tribunales federales afectados por reformas que modifiquen la estructura, competencia o composición del fuero respectivo.

 

*El autor es abogado (UNLP). Ha colaborado con publicaciones de la editorial Hammurabi.

 

(1) En efecto, los redactores del art. 110 –actual art. 116- de la Constitución Nacional de 1853, basándose en el art. III de la Sección 2º de la Constitución de los Estados Unidos, dispusieron que corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación. Asimismo, la histórica ley 27 de 1862 en su art. 2 estableció que la justicia federal nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. Como se puede observar, estas normas primigenias demuestran que la idea del caso judicial se encontraba muy presente al momento de diseñar la organización y estructura de la justicia federal.

(2) Esta Acordada no fue publicada oficialmente por la Corte Suprema, únicamente se encuentra archivada en la Sala de Superintendencia de dicho Tribunal. De todos modos, el texto completo puede verse en: Carlos S. Fayt, Nuevas fronteras del Derecho Constitucional. La dimensión político institucional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, La Ley, Buenos Aires, 1995, págs. 192 y ss.

(3) Fallos, 158:290

(4) Fallos, 165:5

(5) Fallos 319:24

(6) Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, Ed. Ángel Estrada y Ca., Buenos Aires, 1897, pág. 632. Este manual fue escrito para servir de texto de instrucción cívica en los establecimientos de escuela secundaria.

(7) Fallos 201:245.

(8) La Judiciary Act de 1789 de los Estados Unidos constituye el antecedente inmediato de nuestra ley 48. Esta ley judicial norteamericana surge de la transacción entre los federalistas, que buscaban fortalecer el Gobierno Central, y los republicanos, inclinados por conservar los poderes estaduales.

(9) Los doctores De las Carreras, Delgado, Del Carril, Barros Pazos y el procurador general Pico. Ver: Néstor P. Sagüés, Recurso Extraordinario, Ed. Astrea, Buenos Aires, Tomo I, Cap. IV, pág. 237 y ss.

(10) Conf. Clodomiro Zavalía, Historia de la Corte Suprema de Justicia de la República Argentina en relación con su modelo americano, Ed. Talleres Casa Jacobo Peuser, Buenos Aires, 1920, pág. 61 y 62.

(11) Los doctores Orgaz, Villegas Basavilbaso, Aráoz de Lamadrid y Oyhanarte.

(12) Fallos 241:112.

(13) Integrada por los ministros Aráoz de Lamadrid, Aberastury, Colombres, Imaz y Bidau.

(14) Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 1964-1,p. 897 y ss.

(15) Fallos 312:1513

(16) El principio de especialidad fue desarrollado originariamente en la doctrina de derecho civil francesa y, con posterioridad, fue receptado por la doctrina de derecho público. Ver: Bianchi, Alberto B., Control de Constitucionalidad, Ed. Ábaco, 2º edición, Buenos Aires, 2002, T I, pág. 197.

La reforma judicial y el rol institucional de la Corte

Entrevista a Pedro Caminos, abogado constitucionalsta

Dossier Reforma de la Justicia | Entrevista a Pedro Caminos*| Por Tomás Allan |

 

Semanas atrás, el Gobierno nacional anunció el envío al Congreso de un proyecto de reforma de la Justicia que incluye la creación de juzgados federales penales con asiento en las provincias, la unificación del fuero Criminal y Correccional federal (Comodoro Py) con el Penal Económico, la unificación del fuero Civil y Comercial federal con el Contencioso Administrativo federal y el traslado de la Justicia penal ordinaria a la Ciudad de Buenos Aires, entre otras medidas.

A su vez, creó un Consejo Consultivo, conformado por once juristas, cuyas tareas consisten principalmente en formular recomendaciones relativas al diseño y funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura y a la implementación de los jurados populares.

Con varias definiciones pendientes, tanto en relación a la recomendaciones del Consejo Consultivo como a posibles cambios en la letra del proyecto por parte del Congreso, entrevistamos a Pedro Caminos, abogado, profesor de Derecho Constitucional y miembro del Instituto Laico de Estudios Contemporáneos en esta primera entrega del Dossier Reforma de la Justicia.

Pedro, ¿cuál es actualmente el rol institucional de la Corte Suprema en nuestro país?

La Corte actualmente tiene un rol institucional explícito o auto-asumido y otro que cumple sin asumirlo abiertamente.

El primero surge de precedentes como «Itzcovitch», «Barreto» y «Anadón». En esos casos, la Corte afirmó de manera enfática que su rol institucional consiste en la solución de cuestiones constitucionales. De ese modo, le corresponde a la Corte resolverlas a través del recurso extraordinario, cuando se plantean cuestiones federales ante los tribunales inferiores, nacionales y provinciales. Y también en ejercicio de su competencia originaria en los supuestos en que sea parte una provincia y la cuestión federal sea la predominante en la causa. Desde esta perspectiva, el rol de la Corte, según su propia visión, es constituirse como el tribunal que tiene la última palabra en materia de interpretación constitucional.

Al mismo tiempo, la Corte también interviene en causas en las que no hay una cuestión federal referida a la cuestión de fondo del juicio. Esto ocurre típicamente cuando aplica la doctrina de la arbitrariedad de sentencias. Eventualmente, también se da cuando ejerce su competencia originaria en casos en los que es parte un embajador, ministro o cónsul extranjero (y la causa no tiene materia o contenido federal) o en los que hay un pleito entre una provincia, «un vecino de otra provincia» y la materia es una «causa civil». El supuesto de los representantes diplomáticos y consulares de estados extranjeros surge directamente del artículo 117 de la Constitución. El requisito de «causa civil» para los pleitos entre una provincia y los vecinos de otra surge de la legislación que regula la competencia del Congreso. Estos dos casos pueden ser presentados por la Corte como excepciones admisibles a su rol institucional auto-asumido. En el caso particular del conflicto entre una provincia y un vecino de otra, la Corte seguramente lo mantendrá en la medida en que supere el test de razonabilidad que aplicó en los casos «Itzcovitch», «Barreto» y «Anadón»: la Corte asumirá la competencia siempre que ello no desnaturalice su función institucional. 

¿Presenta problemas esta doctrina de la arbitrariedad?

La doctrina de la arbitrariedad es un problema que la Corte, como institución, se da a sí misma. Se trata de una doctrina creada jurisprudencialmente por la propia Corte. Fue originalmente enunciada a principios del siglo veinte, pero comenzó a ser aplicada de manera relativamente masiva a partir de mediados del mismo siglo. El ejemplo paradigmático de sentencia arbitraria se da cuando el decisorio contiene una contradicción. Por ejemplo: «La norma ‘N’ es constitucional y es inconstitucional» o «El señor ‘S’ debe ser jurídicamente responsabilizado por el hecho ‘H’ y no debe ser jurídicamente responsabilizado por ese mismo hecho». La Corte explica que una sentencia que presente un vicio así no está fundamentada y, por lo tanto, transgrede la exigencia de «sentencia fundada en ley» que surge de los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional como recaudo para tomar decisiones que afecten la propiedad y la libertad de las personas. En la construcción doctrinal que hace la Corte, una sentencia que carezca de fundamentación no cuenta jurídicamente como una sentencia. Por eso, resulta «descalificable como acto jurisdiccional» y es necesario que el superior tribunal de la causa dicte una nueva sentencia que sí esté fundamentada.

Sin embargo, la doctrina de la arbitrariedad se extiende mucho más allá de lo que indica el ejemplo paradigmático de la contradicción. De hecho, si uno tuviera que generalizar el estándar aplicado por la Corte no es que una sentencia arbitraria es una que «no está de ningún modo fundada», como ocurre claramente cuando ella es contradictoria, sino que una sentencia arbitraria es la que «no está mínimamente fundada».

 


«El rol de la Corte, según su propia visión, es constituirse como el tribunal que tiene la última palabra en materia de interpretación constitucional» 


 

El paso del «de ningún modo» al «mínimamente» abre la puerta a que la Corte considere arbitraria a una sentencia que: (i) no le dio peso adecuado a cierta prueba incluida en el expediente (o le dio peso excesivo a otra prueba en desmedro de aquélla); (ii) no tuvo en cuenta alguno de los planteos conducentes introducidos por las partes; (iii) interpretó de manera inadecuada normas de derecho común o de derecho público local; (iv) interpretó «con excesivo rigor formal» las normas procesales aplicables.

Esta enumeración es meramente ilustrativa. Lo que deseo mostrar es que, a través del paso del «de ningún modo» al «mínimamente», la Corte se permite ejercer funciones vinculadas a la evaluación de la prueba (i), al ejercicio de potestades procesales propias de los jueces de la causa (ii), y a la interpretación de normas de derechos común, procesal y público provincial (iii y iv).

Por lo tanto, la doctrina de la arbitrariedad, en su versión contemporánea, entra en tensión con el rol institucional que la Corte se auto-asigna. Restaría ver si es una tensión con la cual la Corte esté dispuesta a convivir. Los hechos parecen dar una respuesta afirmativa a esta inquietud. Sin embargo, creo que hay un campo para el debate sobre este punto.

¿Y qué otros problemas, o aspectos mejorables, presenta su funcionamiento actual?

La Corte Suprema es un órgano colegiado con mucha visibilidad pública. Esto hace que el proceso de toma de decisiones sea complejo porque sus integrantes deben tomar decisiones sobre cuestiones de gran trascendencia que hacen que toda la sociedad los observe.

Como no puede ser de otra forma, el funcionamiento institucional depende en buena medida de la negociación entre sus miembros. Si hay conflictos internos que aumentan el costo de la negociación, ello entorpece el funcionamiento del tribunal. Del mismo modo, los procesos de negociación consisten típicamente en un «doy si das». Aun cuando haya buena predisposición entre los ministros, puede ocurrir que una de las partes en la negociación considere que el precio que se pide a cambio del apoyo de cierta decisión es demasiado elevado.

Por lo tanto, una reforma posible sería la de tratar de reducir los costos de negociación entre los jueces. Es difícil adoptar una reforma así «desde afuera» de la Corte sin que ello implique regular su funcionamiento interno, en violación de la Constitución que dispone que la Corte se da su propio reglamento.

Sin embargo, sí es posible incidir por vía indirecta regulando el procedimiento. En el ámbito del recurso extraordinario, por ejemplo, se podría establecer que el transcurso de cierto plazo implique automáticamente la inadmisibilidad del recurso (extraordinario o de queja). Al mismo tiempo, se podría establecer que, si el tribunal admite un recurso, entonces que tenga un plazo para resolver sobre su procedencia. En este caso, debería considerarse que la sentencia recurrida fue confirmada «por sus fundamentos». Lo que podríamos llamar «el certioriari negativo tácito».

¿Qué efectos tendrían estas modificaciones?

Esta solución tiene la ventaja de que las partes ya saben de antemano cuánto tendrán que esperar a la Corte. Se elimina así la incertidumbre que aqueja a las partes cuando se plantea una cuestión ante el tribunal. Pero, principalmente, esta solución reduce la discrecionalidad de los jueces de la Corte. De ese modo, el juez que entienda que la Corte debe tratar una cuestión o que una sentencia debe ser revocada, tendrá un incentivo positivo para construir el acuerdo necesario para ello. Dado que el resto de los jueces estarán en la misma situación con respecto a otras cuestiones, entonces todos tendrán un incentivo para negociar rápidamente y no podrán dejar pasar el tiempo a la espera de una mejor circunstancia para negociar o decidir (la famosa «cronoterapia»).

Es probable que esta regulación tenga el efecto de que los jueces puedan alcanzar acuerdos sobre muy pocas cuestiones. De ese modo, se reducirá la cantidad de sentencias que dicta la Corte y aquéllas que sí son resueltas serán decisiones negociadas. Esto puede tener consecuencias positivas para asegurar una mayor estabilidad de los criterios que emplea el tribunal.

También es probable que los jueces de la Corte, individualmente, resientan una medida de estas características. Sin embargo, es importante tener en cuenta que, en materia de diseño institucional, muchas veces «menos es más». Limitar las opciones de los jueces individualmente puede dar lugar a una mejor y más fuerte institución. Individualmente los jueces tendrán menos poder, pero colectivamente participarán de una institución más poderosa que podrá indicar criterios estables para la interpretación de la Constitución para el largo plazo.

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Carlos Rosenkrantz, actual presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Una de las tareas del Consejo Consultivo designado por el gobierno consiste en sugerir posibles cambios para la Corte. Si bien hasta el momento no se han formulado recomendaciones, en el debate público comenzaron a circular discusiones sobre diseños distintos al actual, como un aumento en el número de miembros o una división en salas especializadas. ¿Qué ventajas y debilidades presentan estas alternativas?

La discusión sobre la cantidad de miembros del tribunal y su división en salas puede ser desarrollada racionalmente y creo que tenemos un deber de hacerlo, sobre todo en el ámbito académico. A la sociedad le corresponderá decidir si están dadas las condiciones para ese debate o si el oficialismo tiene o no «segundas intenciones».

La cantidad de miembros de la Corte es una cuestión no regulada por la Constitución. A lo largo de nuestra historia tuvimos composiciones de cinco, siete y nueve miembros. Por mi parte, creo que es importante mantener la estabilidad de la composición de la Corte. Entonces, en principio, no soy partidario de elevar su número. Sin embargo, algunos colegas, como Gustavo Arballo, indicaron que, en una Corte con cinco miembros, aumenta la probabilidad de inestabilidad de las decisiones. En caso de que este argumento sea correcto, y en principio suena plausible, entonces tendríamos una buena razón para elevar la cantidad de jueces del tribunal. Gustavo Arballo propuso como número óptimo una integración de siete miembros. En este caso, es perfectamente factible adoptar medidas que reduzcan las ansiedades que una decisión así puede generar en la oposición. Martín Oyhanarte, por ejemplo, propuso que las designaciones queden diferidas en el tiempo, para el próximo período presidencial. Ello daría el mensaje de que la intención es verdaderamente mejorar la calidad institucional y no cooptar al tribunal.

¿Y la división en salas?

La cuestión de la división en salas tampoco tiene una regulación expresa en la Constitución. Algunos colegas, como Osvaldo Pérez Sammartino, siguen a Bidart Campos quien sostenía que la división en salas estaría prohibida por la Constitución en tanto que su artículo 108 dispone que habrá «una Corte Suprema». Sin embargo, yo tengo algunas dudas con respecto a esta interpretación. En cualquier caso, para no obturar la discusión, asumiré que la división en salas es constitucionalmente posible.

Ahora bien, que algo sea constitucionalmente posible no lo vuelve institucionalmente deseable. Si el rol institucional de la Corte es el de ser la intérprete final de la Constitución, ello es porque nos interesa contar con un órgano que «diga el derecho constitucional» de manera definitiva. Es un mecanismo institucional para implementar ideales como la certeza y la seguridad. Para ello, es mejor que la Corte hable con una única voz. La división en salas fuerza al tribunal a hablar con varias voces. Adicionalmente, no está claro de qué modo se procedería a realizar la división en salas. ¿Todas las salas tendrían la misma competencia material? ¿O las salas estarían especializadas? En este último caso, se plantea el problema de cómo llevar adelante la división. Si la Corte es un tribunal especializado en la resolución de cuestiones constitucionales, la división en materias parece ir en contra de ese rol. Si todas las salas tuvieran la misma competencia material, se confirmaría que ello impediría que la Corte hable con una única voz.

 


«Es mejor que la Corte hable con una única voz. La división en salas fuerza al tribunal a hablar con varias voces»


 

Una ventaja posible es que la división en salas podría conducir a una tramitación más rápida de los expedientes. Pero si hay otros medios para alcanzar ese fin, como puede ser la implementación del certiorari negativo tácito, que no tienen la desventaja de impedir que la Corte hable con una única voz, entonces la división en salas debería quedar al final de la lista de las reformas posibles.

También se ha hablado de la posibilidad de crear una especie de Tribunal Superior que haga las veces de “filtro” para solucionar el problema de la sobrecarga de casos con el que estaría lidiando el máximo tribunal. ¿Podría ser una buena solución?

La creación de uno o más tribunales intermedios entre la Corte y los tribunales que existen actualmente me parece una mala idea desde todo punto de vista. En primer lugar, porque no se ataca el problema de fondo. ¿Por qué se le pide a la Corte que revise tantas sentencias? Si en todas ellas o en la gran mayoría hay cuestiones constitucionales, entonces no estamos ante un problema: la Corte debería tratar, en principio, tales cuestiones.

Pero si la gran mayoría de los recursos invocaran la doctrina de la arbitrariedad, entonces la pregunta es: ¿de verdad las Cámaras Federales y los superiores tribunales de provincia dictan tantas sentencias arbitrarias? Si la respuesta es afirmativa, estaríamos frente a un problema gravísimo que es el de una muy mala administración de justicia en las más altas instancias judiciales. Si este diagnóstico es correcto, la solución tiene que estar dirigida a mejorar la calidad del servicio que presta el poder judicial. La existencia de vías procesales puede ser un paliativo, pero no es una solución. Entonces, la propuesta de crear un tribunal intermedio me parece que es el resultado de la pereza intelectual en investigar por qué se produce cierto fenómeno antes que de un análisis pormenorizado del problema.

Adicionalmente, la creación de nuevos tribunales siempre plantea cuestiones vinculadas a los costos. No solo el obvio costo de pagar sueldos de magistrados, funcionarios y empleados judiciales, que no son para nada despreciables en un país con la pobreza y la desigualdad que tiene el nuestro. También está el costo administrativo de designar a esos magistrados, el costo político por las controversias que se generarán y demás.

Por último, siempre me pregunto por qué se piensa que la respuesta a la arbitrariedad en las decisiones judiciales será la creación de nuevos tribunales. ¿Acaso aparecerán por generación espontánea jueces impolutos para esos tribunales que no reproducirán los mismos vicios de los otros jueces? En tal sentido, la cantidad de buenos abogados es finita y no todos quieren ser jueces. Si se multiplican los cargos judiciales de las instancias más altas, aumentará la probabilidad de designar allí a jueces malos o mediocres. En fin, creo que crear más instancias no sólo no soluciona el problema, sino que lo empeora. Ello sin contar con el hecho de que los procedimientos se harán todavía más largos.

En base a la versión actual del proyecto de reforma que presentó el gobierno, con la aclaración de que aun queda un largo camino por recorrer en el Congreso, por lo que puede sufrir modificaciones, ¿qué omisiones y problemas marcarías?

Creo que es saludable que se discuta una reforma judicial. Tal vez habría sido interesante que el Presidente reprodujera la mecánica que decidió emplear con la reforma de la Corte, es decir, crear una comisión, con amplia participación de expertos en las temáticas involucradas.

En cuanto al proyecto en sí, una objeción tiene que ver con que dispone que se les asignen causas en materia penal federal a los nuevos juzgados, estableciendo un mecanismo especial de subrogancias hasta tanto se sustancien los concursos y se designe a los jueces respectivos. Se trata de una decisión que no me parece bien encaminada. Lo más razonable sería sustanciar los concursos y proceder a las designaciones y comenzar con el sorteo y asignación de causas una vez que los juzgados cuentan con magistrados. Los fundamentos del proyecto sostienen que el nuevo régimen procesal penal requerirá una mayor cantidad de magistrados. Pero, dado que el nuevo Código Procesal Penal viene implementándose de manera gradual, no veo por qué habría algún apuro en ese sentido.

Aunque no soy un experto en derecho procesal penal, me permito señalar que los colegas especializados advierten que, más importante que la creación de nuevos juzgados, es la de más fiscalías, pues el Ministerio Público pasará a absorber el grueso del trabajo con la nueva legislación. Por lo tanto, si hubiera alguna urgencia institucional en la implementación del nuevo Código Procesal Penal, parecería que el ojo debería ponerse en el Ministerio Público.

¿Y aciertos?

Un acierto del proyecto es ponerle un fin a la cuestión de la transferencia de la Justicia penal ordinaria a la Ciudad de Buenos Aires. Actualmente, la justicia penal está desmembrada en tres fueros en la Ciudad (el federal, el nacional y la justicia penal, contravencional y de faltas), lo cual es absurdo. Tal vez el impulso para la transferencia de ese fuero permita concretar la transferencia de la totalidad de la justicia ordinaria, para cumplir así de una vez por todas con el artículo 129 de la Constitución Nacional.

 

*El entrevistado es abogado, profesor de Derecho Constitucional y miembro del Instituto Laico de Estudios Contemporáneos.