Opinión | Por Ramiro Albina |
“Cuando hablamos sobre el federalismo argentino, la previsibilidad que otorgan las reglas claras es una ilusión. Hoy vuelve a aparecer la discusión sobre una eventual reducción de la coparticipación de la CABA. Decir vuelve es engañoso, porque la discusión sobre coparticipación federal de impuestos forma parte de nuestro ser nacional”. Hace seis meses, cuando el coronavirus aún era algo que leíamos en los medios internacionales, escribía eso en una columna. La quita de un porcentaje de la coparticipación de CABA se venía planeando y negociando. Sin embargo, el anuncio de anoche nos agarró a muchos por sorpresa.
No puedo dejar de preguntarme si en algún otro país, un tema tan aburrido como el reparto de impuestos puede formar parte de la discusión twittera más acalorada. En pleno conflicto con la policía bonaerense revivimos un conflicto sobre la interpretación de la historia de nuestro federalismo. Realismo mágico. Que sea un tema aburrido, no significa que sea insignificante. Al contrario. Cuando las discusiones son complejas y difíciles de entender para los simples mortales hay que prender las antenas.
El federalismo es un mecanismo de descentralización vertical del poder político. La dimensión fiscal del mismo es el motor de la máquina. Algo que, en algunos casos, puede transformarse en una auténtica puja distributiva. La coparticipación federal de impuestos es una de las piedras angulares de este sistema y, a diferencia de otras transferencias de Nación, deja poco margen a la discrecionalidad. Poco no es ninguno. Hay dos conceptos que tenemos que tener presentes. La distribución primaria establece qué porcentajes le corresponden a la Nación por un lado, y a todas las provincias en su conjunto por el otro. La distribución secundaria hace referencia a la participación relativa de cada provincia en la masa de recursos destinados a ellas. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, su porcentaje de coparticipación surge de la distribución primaria, no de la secundaria. Con el traspaso de la Policía Federal, CABA pasó de recibir el 1,4% al 3,75%, que luego del Consenso Fiscal se redujo al 3,5%. Hoy Nación busca recortarle un punto, que según algunas estimaciones representaría cerca de 40 mil millones de pesos anuales. La discusión legal sobre si Nación puede recortar recursos por decreto, recién acaba de comenzar. En este mismo contexto, se discute también una reforma judicial cuyo costo no termina de queda claro y que, entre sus planteos, está el de traspasar la justicia nacional con competencia ordinaria a CABA. En caso de aprobarse, vamos a tener otra discusión sobre traspaso de fondos en puerta. Loop.
Efectivamente, como señala un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) (https://www.iaraf.org/index.php/informes-economicos/area-fiscal/335-informe-economico-90), en el período 2015-2019 los dos distritos que más se vieron beneficiados fueron CABA y Provincia de Buenos Aires (PBA). Tres factores son los más importantes: restitución de la precoparticipación del 15% que incrementaría la participación de las provincias en al distribución primaria; el aumento del coeficiente de CABA y el descongelamiento del Fondo del Conurbano Bonaerense.
El caso del Fondo del Conurbano Bonaerense es interesante. Con el anuncio de anoche y fundamentalmente los argumentos para la creación Fondo para el Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, es inevitable que este no se nos venga a la cabeza. El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, creado mediante la Ley 24.073 en el año 1992 estipulaba que el 10% de lo recaudado en impuesto a las Ganancias se destinaría a PBA como compensación por lo perdido en términos relativos por la Ley de Coparticipación. Si, esa que rige actualmente. En 1996 se impuso un tope máximo de 650 millones de pesos para el Fondo mediante la Ley 24.621, y la diferencia entre el 10% y los 650 millones se distribuiría entre el resto de los distritos (sin incluir CABA). Con el tiempo y hasta su descongelamiento, el Fondo del Conurbano Bonaerense fue cada vez menos conurbano, y mucho menos bonaerense.
Desde la reforma de 1994, seguimos incumpliendo el mandato constitucional que determina la necesidad de aprobar una nueva Ley de Coparticipación cuya fecha límite era 1996. No necesariamente por falta de voluntad, sino por la práctica imposibilidad de llegar a un acuerdo en los términos establecidos, ya que su aprobación requeriría el apoyo de las 24 legislaturas. Cuando se trata de distribuir recursos, siempre hay quienes ganan y quiénes pierden. El status quo es difícil de cambiar.
Muchas cosas cambiaron desde 1988, año en que fue sancionada la Ley de Coparticipación que rige actualmente. Se crearon nuevos impuestos, se transfirió a las provincias los gastos en salud y educación, se llevaron adelante distintos pactos y compromisos fiscales, se sumaron nuevos actores (Tierra del Fuego y la propia CABA), etc. En fin, parches que volvieron al sistema cada vez más complicado.
No creamos que los problemas estructurales se resolverán con la discusión sobre un par de puntos en la coparticipación. ¿Hay que discutir el esquema de reparto? Absolutamente. Nos debemos esa discusión. Pero el problema de base en la distorsión de lo que cada provincia aporta y recibe, reside en la persistencia de un desarrollo productivo fuertemente asimétrico entre los 24 distritos. La falta de autonomía tributaria de algunas provincias cuya dependencia con las transferencias de Nación supera el 70-80% es un claro indicador de nuestro problema. ¿Qué incentivos estamos creando para avanzar en la senda de un mayor desarrollo productivo y mayor inversión privada? ¿Qué incentivos de rendición de cuentas existen cuando mis recursos fiscales no surgen de la recaudación propia y por lo tanto estoy libre del costo político?
¿Los enormes problemas de la provincia de Buenos Aires se van a solucionar con un poco más de recursos? Probablemente no. El gigante bonaerense, que tiene alrededor de 17 millones de habitantes y en cuyo interior hay municipios con más habitantes que muchas provincias, pasa buena parte de su tiempo enfocado en conseguir recursos de un sistema que lo perjudica. Amenazante cuando se inquieta, la bestia parece a veces indomable. Transferencia va, transferencia viene, y sus problemas estructurales siguen ahí, agravándose. Más aún, la provincia de Buenos Aires no es perjudicada solamente con la coparticipación. Por ejemplo, en términos de representación política, con el 38% del electorado a nivel nacional tiene solamente el 27% de los diputados y el 4% de los senadores.
Ya va siendo tiempo de plantear una discusión seria sobre una profunda reforma para cambiar el enfoque de los problemas en PBA. Hay quienes piensan que el camino es una reorganización interna que contemple mayor autonomía municipal, y quienes consideran directamente la posibilidad de dividirla. No tengo la respuesta. Pero empecemos por plantear las preguntas.
No habrá luz al final del túnel mientras no discutamos una agenda de desarrollo que contemple la inversión productiva y la eficacia estatal en todos sus niveles. La sábana es corta. Y se acorta cada vez más. Plantear la discusión sobre los recursos como una disputa entre dos de los distritos más perjudicados en términos de lo que aportan y lo que reciben, es dispararnos en el pie.
*El autor es estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA).
Segunda Vuelta 