R. Hora: “La tensión entre sector propietario rural y Estado es un rasgo constitutivo de nuestra política”

Entrevista al historiador Roy Hora sobre el campo argentino

Entrevista a Roy Hora* | Por Tomás Allan y Ramiro Albina |

El 11 de marzo pasado se cumplió un nuevo aniversario de la Resolución 125, aquella medida que desató uno de esos conflictos que signan una época. “La protesta agraria más importante de toda la historia”: el momento que para varios intérpretes de la política argentina marcó el nacimiento de la famosa grieta y, con ello, un nuevo lenguaje político, acompañado de un reordenamiento de alianzas electorales que cambiarían el escenario político argentino y el balance de poder de los años siguientes.

¿Qué hizo posible un fenómeno de semejante magnitud? ¿Qué cambió en la Argentina desde entonces? Aprovechamos para conversar sobre ello con Roy Hora, historiador e investigador principal del Conicet, que también responde sobre las transformaciones históricas en el sector y la relación de los peronismos y las izquierdas (en plural) con el campo.

Entre la revisión del pasado y la interpretación del presente, Roy deja una propuesta para el futuro: menos impuestos a las exportaciones para crecer, más impuestos sobre el suelo para distribuir y, de esa forma, empezar a transitar el complejo camino que permita sacar a Argentina del atolladero económico y social de la última década.

TA: Tu último libro se titula ¿Cómo pensaron el campo los argentinos? Y cómo pensarlo hoy, cuando ese campo ya no existe, lo que sugiere que hubo cambios objetivos en ese sector productivo que llamamos campo, en cuanto a incorporación de tecnología, agregación de valor, concentración de la tierra y la producción… ¿La percepción social acompañó esos cambios?

Roy Hora: Desde la década de 1990 se han producido transformaciones productivas y tecnológicas muy importantes en el campo, que incluso permitieron que la agricultura de exportación se extendiera fuera de la región pampeana. Chaco, Santiago del Estero y Salta hoy son parte de ese mundo. La organización de las empresas agrarias ha cambiado bastante, empujada por la incorporación de tecnología, el auge del arrendamiento capitalista en gran escala y la emergencia de una vasta red de empresas de servicios. Todo esto ha tenido un impacto muy positivo sobre la imagen del sector, que lo confirma como una de las vanguardias tecnológicas del capitalismo nacional. ¿Cuán profundo es este cambio? Es indudable que hoy estamos ante un escenario muy distinto al de las décadas de 1970 o 1980, cuando el campo era visto como el sector más atrasado del tejido productivo argentino. Hoy se habla más de agricultura de precisión y biotecnología que de terratenientes rentistas. Y esto significa que se ha forjado una nueva imagen del campo y sobre todo de la nueva agricultura, de lo que el nuevo campo significa no sólo como proveedor de divisas sino también como agente de crecimiento y desarrollo. 

RA: Sin embargo, daría la impresión de que sigue habiendo críticas importantes.

RH: Existen, y son importantes. No quisiera pasarlas por alto. La imagen positiva del nuevo campo no es hegemónica. Por una parte está la crítica ambientalista, todavía acotada a círculos reducidos y no siempre bien fundamentada. Me gustaría verla crecer y también me gustaría verla más capaz de ver costados importantes del problema a la que suele ser ciega, como que nuestro país necesita producir más para arrancar a medio país de la pobreza. Más importante es que, en amplio sectores de la población, sigue arraigada la idea de que el crecimiento económico con progreso social depende ante todo de la expansión de la industria manufacturera, que durante gran parte del siglo XX fue un gran empleador de mano de obra calificada, y que pagaba mejores salarios que el sector agrícola. Como en todo Occidente, la manufactura ya no tiene mucha gravitación sobre el mercado de trabajo, ni tanta capacidad de mover la economía, pero la idea sigue allí. Por algo a los políticos les encanta inaugurar fábricas. Les gusta más cortar la cinta en una planta metalúrgica que una empresa de servicios, pese a que hoy los servicios generan mucho más empleo, y mucho más empleo calificado, que la manufactura. Finalmente, y para completar este cuadro, hay que recordar que los argentinos tenemos una muy mala imagen del empresariado. Cuando uno ve estudios de opinión como los que hace Luis Costa advierte que esa imagen es de las más negativas de América Latina. Para el hombre o la mujer de a pie, la clase capitalista es parte del problema, no de la solución. Y esto es comprensible. Los empresarios integran ese mundo del poder que, en un país que hace varias décadas que no crece y no les ofrece mucho a sus mayorías, se ha divorciado de la suerte del hombre común. Y en alguna medida esto vale también para los hombres y mujeres de negocios del campo. Por tanto, cuando los empresarios agrarios dicen “nosotros podemos contribuir a transformar la realidad productiva”, sus palabras son evaluadas a la luz de esta experiencia decepcionante, que signa nuestras vidas en el último medio siglo. Y tampoco salen bien parados.

RA: En el último tiempo, sobre todo a partir del 2008, ¿pensás que se empezó a ver cierta identidad propia del campo en las protestas por conflictos agrarios, sobre todo en las protestas de autoconvocados? Si es así, ¿creés que esa identidad tiene componentes sociopolíticos? ¿O refleja una posición más pragmática?

RH: ¿Qué hizo posible la “rebelión del campo” de 2008, es decir, la protesta agraria más importante de toda la historia argentina? ¿Por qué reaccionó de manera airada frente al cachetazo que fue la Resolución 125, de la que en estos días se cumple un nuevo aniversario? Creo que debemos prestar atención a tres factores. En 2008, por primera vez, se habló del campo como un único actor en la vida pública. A lo largo del siglo XX, la fractura agraria había sido más grande que la industrial: en una vereda la Federación Agraria, en la otra la Sociedad Rural, mirándose con recelo. El conflicto del campo, con Eduardo Buzzi y Luciano Miguens abrazados y trabajando codo a codo, mostró que esa representación era anacrónica. Esa unidad es, ante todo, objetiva, producto de que el sector se volvió más homogéneo gracias al acceso a la propiedad del suelo de muchos viejos arrendatarios y, por tanto, de la disolución de la vieja tensión entre chacareros arrendatarios y propietarios rentistas. Para explicar este proceso yo le doy mucha importancia, más que a la partición hereditaria, al congelamiento de los arrendamientos, vigente desde comienzos de la década de 1940 hasta fines de la década de 1960, que empujó a muchos propietarios a vender y ayudó a muchos arrendatarios a comprar, y en definitiva forjó una clase propietaria más homogénea. Y a eso se agrega el peso de una nueva forma de arrendamiento en gran escala, que también tiende a unificar los intereses de productores y rentistas. Este fenómeno fue restando espesor al conflicto que nació con el Grito de Alcorta de 1912, y que por varias décadas enfrentó a terratenientes rentistas poderosos y chacareros arrendatarios débiles. En 2008 ese conflicto ya era historia. El gobierno de Cristina se sorprendió: de golpe descubrió que todos los productores (chicos, medianos, grandes) estaban en la misma trinchera.

RA: ¿Cuál es el segundo factor?

RH: Ese campo más homogéneo desde el punto de vista estructural fue muy importante para que la Argentina saliera adelante luego de la crisis de 1998-2002. Los años de Duhalde y Kirchner fueron años de fuerte expansión de las ventas externas, con precios en ascenso, y más entrada de divisas. Con un campo motorizando la salida de la crisis. Los discursos de la dirigencia agropecuaria lo decían todo el tiempo: “nos pusimos el país al hombro”. Y esto le dio al sector una confianza en sí mismo y una legitimidad que hasta entonces no tenía. Hay que irse muy atrás en la historia para ver algo parecido: poco conflicto y pocas diferencias dentro del mundo agrario, confianza en su potencia económica. En el siglo XXI tenemos un campo más cohesionado y más confiado en sus propias fuerzas. No sé si esto supuso una construcción identitaria novedosa pero sí creo que las condiciones eran muy propicias para que el empresariado agrario levantara la cabeza y se animara a desafiar a la elite dirigente.

TA: Unificación de intereses y autoestima en ascenso luego de impulsar la recuperación post-crisis. ¿El tercer factor cuál es?

RH: Para explicar la magnitud del desafío que supuso la protesta agraria hay que tener en cuenta un último factor. Hacia 2008 había un lugar vacante en el sistema político, consecuencia de la crisis que el radicalismo experimentó tras el colapso del gobierno de Fernando de la Rúa. Cuando Martín Lousteau anunció la Resolución 125 no había una oposición vigorosa, capaz de canalizar institucionalmente la protesta. Recordemos que en las elecciones de 2007 el radicalismo tuvo que camuflarse detrás de un candidato extrapartidario, Roberto Lavagna, que había sido ministro de Kirchner casi hasta la víspera, para arañar el 17% de los votos. Y que Elisa Carrió, que entonces tenía muy poca penetración fuera del electorado de clase media de la CABA, sacó más votos que el radicalismo que usó a Lavagna como mascarón de proa. Pienso que este vacío político creó el espacio para que la protesta agraria pudiera crecer de manera más bien autónoma, y que muchos dirigentes opositores se pusieran en su estela: es lo que todos vimos cuando las cámaras de televisión mostraron a Elisa Carrió intentando treparse al palco de los ruralistas en los bosques de Palermo.

RA: Eso ya no existe

RH: Hoy ese escenario es muy distinto. Poco después apareció Macri y ocupó ese lugar con su PRO. Y luego, en 2015, Macri también logró subordinar muchos fragmentos de ese radicalismo que pagó muy caro el fracaso de la Alianza. Ahora tenemos una coalición opositora vigorosa, que tiene peso institucional, y que expresa bastante bien la visión que predomina en los hombres y mujeres del campo. Juntos por el Cambio no es el campo ni lo va a ser, porque el campo no tiene peso económico, demográfico o electoral suficiente como para marcar la agenda de una fuerza que aspire a gobernar la república. Pero es lo más parecido a un vocero de los intereses rurales que la Argentina puede generar. No les ofrece identidad, pero sí un refugio bastante confortable. Lo mismo que algunos peronismos provinciales, como el de Córdoba.

“El sector se volvió más homogéneo gracias al acceso a la propiedad del suelo de muchos viejos arrendatarios y, por tanto, de la disolución de la vieja tensión entre chacareros arrendatarios y propietarios rentistas”

TA: ¿Qué implicancias concretas tiene esta inserción en un sistema político más estructurado?

RH: Una muy importante es que en un sistema político mucho más estable y estructurado, Juntos por el Cambio va a tratar las demandas de los productores agrarios como demandas importantes, pero no como los temas que están al tope de su agenda. Esto se puede ejemplificar mirando el caso de Alfredo de Angeli. Este chacarero entrerriano fue el gran héroe de la lucha en las rutas en el 2008. Mostró que dominaba la retórica del populismo agrario a la perfección. Pero ahora es senador nacional por el PRO. Y esto significa que los temas agrarios aparecen en su agenda como temas importantes pero no como los únicos temas de relieve y, sobre todo, como temas subordinados a las prioridades que impone la nueva carrera en la que de Angeli se embarcó, y a las necesidades de la organización política a la que pertenece. ¿Qué le gustaría más a este chacarero convertido en político: una fuerte protesta en la ruta contra las retenciones o ser gobernador de Entre Ríos y conquistar esta provincia para su partido? Estamos ante un panorama muy distinto al de 2008.

RA: Esto nos dice algunas cosas sobre la dirigencia. Pero, ¿cómo es el escenario abajo, en las bases?

RH: Creo que, en ese plano, el principal cambio identitario se asocia a la percepción de que -a diferencia de lo que era hace tres o cuatro décadas- el campo es un agente fundamental del desarrollo argentino. Muchos empresarios se ven como actores de un entramado económico y social que tienen más futuro que pasado. Las viejas tradiciones los constriñen poco, las viejas glorias de la ruralidad no los conmueven. Pero, al mismo tiempo, creo que las decepciones que les trajo la política post 2008 los han vuelto mucho más conscientes de sus limitaciones políticas. Saben que no tienen recursos políticos suficientes como para gravitar electoralmente, o incidir sobre el rumbo de la política pública. El fracaso de los “agrodiputados” elegidos en 2009 les mostró eso. Y volvieron a recordarlo cuando Macri, en el final de su gobierno, elevó las retenciones.

TA: En los últimos años tuvimos manifestaciones urbanas en defensa del campo, como las que se produjeron en el marco del conflicto del 2008 y el de Vicentín, el año pasado. ¿Cuándo comenzaron a generarse esas identificaciones por las que sectores de las clases medias urbanas salen a protestar en defensa de propietarios y productores rurales? ¿Qué es lo que ha cambiado?

RH: Me parece que es un fenómeno reciente, también hijo de las transformaciones y disputas de la primera década de siglo. Durante el gobierno de Alfonsín hubo “camionetazos” que llevaron la protesta agraria a la ciudad. Los protagonizó CARBAP, con el apoyo de la Sociedad Rural. ¿Y qué pasó, cómo les fue? Los manifestantes fueron recibidos con mucha frialdad en Buenos Aires. Nada de solidaridad entre esos manifestantes y las clases medias urbanas. El contraste con el 2008 no podría ser mayor. La adhesión al acto de la Mesa de Enlace en los bosques de Palermo el 16 de julio de 2008 fue enorme. No se limitó a los vecinos de Palermo, Belgrano o Barrio Parque. Congreso y Caballito también estuvieron allí. Recordemos: la convocatoria de la Mesa de Enlace tuvo mucho más público que el contra-acto organizado por Néstor Kirchner en la Plaza del Congreso. Creo que allí se evidencia una novedad que, como antes decía, expresa cuánto ha cambiado la valoración del nuevo campo. Pero al evaluar la significación de esa protesta no podemos olvidar que estuvo y está maridada con la línea de tensión más profunda de nuestra vida política. El hemisferio político que acompañó entonces al campo es, a grandes rasgos, la que hoy acompaña y constituye a Juntos por el Cambio. Y es la que, en 2020, vimos movilizarse por Vicentín.

TA: En tu visión el conflicto del 2008 no fue la causa de que el campo comenzara a actuar como un bloque relativamente unificado, sino, en parte, su consecuencia. Esa aglutinación entre los distintos actores que componen el sector, y que precedía al conflicto, ¿se profundiza con él?

RH: Los conflictos tienen su propia dinámica, y producen sus propios actores. Nadie sale de un gran conflicto igual que como entró. Creo que esto se aplica al conflicto del campo del 2008. Por una parte, porque ayudó a forjar la imagen pública del campo, contribuyó a darle identidad, a proveerles de una mística. Y también contribuyó a que la dirigencia aprendiera cómo se hace política en la era democrática, y premió a sus sectores más colaborativos. Los dirigentes agropecuarios dejaron atrás una larga historia de enconos, ganaron en confianza mutua. Después del conflicto Cristina designó a Julián Domínguez como Ministro de Agricultura y le puso como tarea quebrar el bloque agrario nucleado en torno a la Mesa de Enlace. Su intento de reeditar la alianza tradicional entre el partido de las mayorías urbanas y un sector de los pequeños productores dio muy pocos futuros. Convocó a la Federación Agraria y abrió la billetera. Pero no logró mucho. Sólo electrones sueltos como Pedro Peretti se vieron tentados a cruzarse de orilla. De hecho, todavía hablamos de la Mesa de Enlace. Y creo que vamos a seguir hablando por bastante tiempo. 

RA: Un bloque que se activa sobre todo en la resistencia.

RH: Lo vimos en el primer año de la presidencia de Alberto Fernández. Cuando suben los impuestos a las ventas externas, las retenciones, o cuando se imponen restricciones a las exportaciones, la unidad se fortalece. Pero es importante recordar que esa unidad también existe cuando se apagan las cámaras de la televisión.

Eduardo Buzzi y Alfredo De Angeli en las protestas por el conflicto del 2008. FOTO: imagen publicada por el diario El Cronista.

TA: ¿Por qué, teniendo tanto peso económico, nunca se consolidó un “partido agrario” que represente específicamente los intereses del sector? Un partido single-issue competitivo. ¿Hubo intentos por crearlo a lo largo de la historia argentina? 

RH: Parte de la respuesta es que nunca tuvimos partidos single-issue, ni en este ni en ningún otros tema. Si no pudieron los católicos o los laboristas, y no creo que en el futuro pueda el feminismo, ¿por qué habrían de lograrlo los del campo? Dicho esto, una de las sorpresas que me llevé investigando la historia de la relación entre intereses agrarios y política es que, en la era del crecimiento exportador, antes de 1916, hubo varias iniciativas dirigidas a organizar partidos agrarios, partidos representativos del interés rural. Esto habla de la potencia que tuvo este sector. La Liga Agraria insistió mucho con esta propuesta, y hasta la Sociedad Rural se sumó. Partidos como Defensa Rural, que compitió en las elecciones en 1912 llevando en sus listas a presidentes y eminencias de la Sociedad Rural, fueron creados para enfrentar no a partidos “populistas”, o de izquierda, sino a la clase dirigente del orden conservador, a la que acusaban de cobrar impuestos muy altos, que ahogaban a la producción. La tensión era entre sociedad y política, entre los que producen y los que consumen la riqueza. Suena el argumento, ¿no?

TA: Parece que viene de hace tiempo.

RH: Repasar estas experiencias es importante porque nos recuerda que la tensión entre la clase propietaria rural y el Estado es un rasgo constitutivo de nuestra política, de nuestra organización institucional. ¿Por qué estamos ante una tensión estructural? Porque el campo fue desde muy temprano un sector económico fundamental, el gran generador de exportaciones y de recursos fiscales, pero nunca pesó mucho en la vida pública. En nuestro país, la distribución geográfica de la riqueza es muy desigual: una pampa rica, con abundantes recursos naturales, y el resto bastante más pobre. Esta asimetría hizo que no hubiera más que una caja de donde sacar los recursos para pagar el ferrocarril a Catamarca o Jujuy, o el sistema educativo que se fue armando tras la sanción de la ley 1420 y la Ley Láinez. Y a esto hay que agregarle que ya en el siglo XIX Argentina era un país muy urbanizado, con mucho peso de los intereses urbanos. Esto significa que nuestro país tuvo, desde muy temprano, un Estado bastante grande y con bases políticas mucho más amplias que la clase propietaria pampeana. Y que, por las asimetrías que recién mencionamos –federal, urbana–, ese Estado siempre gastó mucho fuera de los distritos pampeanos donde está el motor de su economía y su principal fuente de recursos. Y agreguemos que, por la naturaleza del orden productivo pampeano, que se apoya en una pradera formidable, nunca necesitó mucho del Estado, al que siempre vio como un peso antes que como un aliado. Por eso, el conflicto fiscal entre campo y Estado recorre nuestra historia.

TA: El campo tiene peso económico pero no demográfico…

RH: La demografía no lo ayuda nada. En parte reflejo de la alta productividad agraria, hay poca población rural en la región pampeana, y eso significa pocos votos. Y a esto agreguemos la asimetría federal que ya mencionamos, el hecho de que las provincias del interior son muy gravitantes dadas las características de nuestro régimen federal. Ya en tiempos de Mitre y Roca provincias como La Rioja y Catamarca podían explotar el hecho de que tenían la misma cantidad de senadores que Buenos Aires. Y a esto agreguemos que los grupos de interés urbanos están mejor organizados que los del campo, y son más capaces de hacerse escuchar en el gran escenario de la vida pública, la ciudad de Buenos Aires. Finalmente, recordemos que tenemos una política muy inclusiva, con partidos muy legítimos, con grandes apoyos ciudadanos, muy profesionalizada. Si sumamos estos tres elementos –urbanización, federalismo y política inclusiva y profesional– se ve que, con o sin partidos single-issue, las cosas no estaban armadas para favorecer a los intereses agrarios de la pampa. Hasta la Gran Depresión de 1930 el sistema funcionó bien para el campo porque ese mundo de mercados abiertos que demandaba alimentos de clima templado, lana y cueros, que se había armado para mimar a la Argentina, el dinamismo del sector exportador daba para todo. Pero tras la Gran Depresión la torta fue achicando. Y a los voceros del campo les resultó más difícil hacerse escuchar, o promover sus intereses. Mucho más que a los dueños de fábricas, que integran un bloque en el que sindicatos y trabajadores urbanos formales hablan por ellos, ya que la suerte de ambos, capital y trabajo industrial, está asociada a la pervivencia del entorno en el que floreció y todavía sobrevive, ya muy dañada, la industrialización por sustitución de importaciones. La UIA y la CGT se necesitan mutuamente, discuten un poco pero en el fondo saben trabajar juntos porque se necesitan. Si a los industriales se les hubiera ocurrido armar un partido propio creo que les hubiera ido aún peor que a los empresarios agrarios. Pero como tienen a la CGT, se las arreglaron bastante bien. Eso no sucede en el campo, que emplea poco trabajo. Con la UATRE, el gremio de peones rurales no es posible ir muy lejos.

RA: Igualmente, a pesar de no tener una representación política directa o específica, el campo parece haberse activado como actor político. ¿Te parece que hoy tiene cierta organización en su representación de intereses, al menos en la Sociedad Rural y en la Federación Agraria? ¿O ya desbordó y es un fenómeno de autoconvocados que no están canalizados necesariamente mediantes entidades gremiales?

RH: El campo no podía permanecer al margen de la crisis de representación que es un signo de nuestra era. Desde hace bastante tiempo que las organizaciones tradicionales del campo vienen perdiendo peso. El fenómeno de los autoconvocados, muy importante en el conflicto del 2008, no hizo más que sacarlo a la luz. Al mismo tiempo, el panorama asociativo está en transformación: sus expresiones más dinámicas son asociaciones como CREA, AAPRESID o MAIZAR, para nombrar solo algunas, que tienen mucho para ofrecerle al productor en el plano de la incorporación de tecnología y la organización de la empresa. Y a esto hay que sumarle que el campo se integra cada vez más en cadenas de valor más amplias, que tienen su propia agenda, como se ve hoy en el Consejo Agroindustrial Argentino. Es importante que el campo tenga más y una mejor institucionalidad. Para que produzca más y mejor, cuidado más el ambiente, y para que se vincule de manera más estable y productiva con las instituciones de la Argentina política. Conversar con los que son distintos no soluciona los problemas pero ayuda a no tener visiones alienadas sobre cómo es el mundo y cómo se solucionan los problemas.  

“El conflicto fiscal entre campo y Estado recorre nuestra historia”.

RA: ¿Qué es el campo hoy? ¿Cuáles son los actores principales? Pensando en términos de si existe una brecha entre lo que es y lo que pensamos que es en las ciudades. A veces se habla de los grandes terratenientes, por ejemplo. ¿Esa realidad todavía existe?

RH: Todo actor es en parte una representación, propia y de otros. Y esas representaciones no se forjan o desaparecen de la noche a la mañana. Argentina es un país que tuvo, desde temprano, una estructura de propiedad muy concentrada, propia de un país de frontera que puso en explotación millones de hectáreas en unas pocas décadas, en la última parte del siglo XIX. Menos concentrada de lo que suele decirse pero de todos modos lo suficientemente concentrada para que diera lugar a la formación de una de las clase propietarias agrarias más ricas a escala internacional. Ese grupo, que era muy visible y poderoso en el Centenario o en 1930, ya no existe más. Cuando uno hace la lista de los grandes empresarios agrarios, ya no encuentra muchos apellidos tradicionales. Y no están porque, como a veces se dice, se esconden detrás de sociedades anónimas. Las grandes empresas del campo, además, en muchos casos, son arrendatarias más que propietarias. Se expanden sobre tierra ajena, aportando capital y tecnología. La tierra es cada vez menos la base en torno a la cual gira el negocio agrario, como lo fue en tiempos de Roca o Perón. Esto significa que quizás tenga sentido hablar de una burguesía agraria, pero ya no de una burguesía terrateniente. Pero en muchos ambientes sobreviven imágenes anacrónicas de lo que es el mundo agrario. Sobreviven porque están arraigadas en el imaginario popular y porque son políticamente rentables. Pero reflejan poco lo que es el campo del siglo XXI. 

RA: ¿Qué distinguió a esa gran propiedad?

RH: La gran propiedad fue un rasgo distintivo de la economía de exportación pampeana, sobre todo en tierras ganaderas. Fue muy importante en el sur y oeste de Buenos Aires, y en muchos otros distritos de ocupación tardía. Pero lo que hay que recordar es que aquí no existió el correlato social que suele acompañar a la gran propiedad en otras sociedades agrarias europeas o latinoamericanas, donde el terrateniente ejercía un gran influjo sobre la sociedad local, y podía traducir ese influjo en capital político, preeminencia social, etc. Algo de eso hubo en el noroeste, en lugares como Salta. Pero en la pampa, la gran estancia fue el producto de la expansión del capitalismo agrario, y siempre se subordinó a esa lógica. Era y es una empresa capitalista, no una unidad social. A veces fue también una unidad de recreo, y un motivo de orgullo para sus dueños. Pero políticamente nunca contó mucho. De hecho, las grandes mansiones rurales de la era dorada del crecimiento exportador fueron construidas de espaldas a la sociedad rural local, a distancia del pueblo, para el disfrute exclusivo de sus propietarios (y hoy de los amantes del turismo de estancias que pueden pagarlas). Están hundidas en un parque, protegidas de la mirada de los curiosos por un denso bosque. No fueron pensadas para conectarse con la sociedad, para ejercer o reforzar liderazgo. Ni se les reclamaba, ni podían ejercerlo.

RA: ¿Cuándo surge entonces ese imaginario del gran propietario rural como “el enemigo”?

RH: Cuando uno recorre la historia del problema agrario argentino puede comprobar que la gran propiedad siempre fue un tema polémico. Lo fue ya para Sarmiento y los liberales de su generación, que querían forjar un campo de farmers, no de grandes terratenientes, y arraigar sobre esa base a las instituciones de la república democrática. No les gustaba la gran propiedad porque la veían como el ambiente en el que se había forjado la dictadura de Rosas, que había dado lugar al caudillismo. En la Argentina, la civilización es urbana, no rural. Y la gran propiedad nunca alcanzó la legitimidad que tuvo en Europa, donde el poder del señor y la presencia de la gran propiedad tienen siglos, vienen del fondo de los tiempos. Pero el latifundio recién se convirtió en un problema de cierta envergadura desde la década de 1910 y con mayor fuerza en la década de 1930. ¿Por qué? Porque en la estela del Grito de Alcorta comenzó la era del conflicto social agrario, de la disputa entre arrendatarios y terratenientes. Justo cuando el régimen político se volvía más democrático e inclusivo. En esos años se extendió la creencia de que no había progreso social posible en el campo, que el campo era el reino de la injusticia. Hasta entonces no había sido así, no lo era para Sarmiento y tampoco para José Hernández, que no tenía mala opinión de los propietarios (en el Martin Fierro los malos son otros, comenzando por los agentes del estado). En la era liberal hubo mucho cambio social en la campaña, con progreso social para muchos. Si alguien recorría la campaña en 1870 y la volvía a visitar en 1910 se encontraba con un mundo muy transformado.

TA: ¿A partir de ese momento comienza a enlentecerse el proceso de mejora social?

RH: Desde entonces el cambio fue más lento y, sobre todo, las oportunidades de mejora social para las mayorías se fueron cerrando. Era quizás inevitable, porque estaba dejando de ser una sociedad de frontera. Menos acceso a la tierra, menos oportunidades de mejora para los trabajadores. Todo esto sobre un fondo donde el contraste con el brillo de la sociedad urbana se hacía más marcado. Ya en la década de 1920 estaba claro que quien quería progresar en serio lo mejor que podía hacer era irse a probar suerte a la ciudad, a Buenos Aires, que entonces estaba en auge. Y poco después vino la Crisis del Treinta, que fue muy dura en el campo, que empobreció a muchos chacareros, provocó expulsiones, dejó a mucha gentes sin trabajo, y acentuó la migración hacia las ciudades. Entonces se afirmó la imagen que ve al campo como el reino de la injusticia social. Y al gran terrateniente como el arquitecto y gran beneficiario de ese orden injusto, emblema de los males que aquejan a la Argentina. Es una idea que fue cobrando envergadura en el periodo de entreguerras.  

RA: El escenario estaba dispuesto para una figura como Perón.

No es casual que Perón, como buen político, y como político sensible al problema de la justicia social, haya puesto allí el ojo. Para 1945 la gran propiedad ya no tenía ningún peso electoral y, en una Argentina donde el producto industrial supera al agrario los problemas sociales del campo se estaban volviendo políticamente marginales. Recordemos que, según el censo de 1947, la tasa de urbanización de la región pampeana era de más del 70 %. Pero lo que importaba, y mucho, era el lugar que el problema del latifundio ocupaba en la imaginación política. Por eso Perón dijo “quiero colocar a esos terrateniente oligarcas en el lugar de mis mayores enemigos, y voy a hacer campaña castigándolos, proponiendo una reforma agraria”. Por supuesto, una vez que llegó a la presidencia tomó otro camino. Su prioridad siempre fue otra: el núcleo de su programa de justicia social estaba dirigido a elevar el nivel de vida de los trabajadores urbanos, que eran los que decidían las elecciones e incidían mucho en la puja de poder, a través de sus organizaciones sindicales. Al campo lo necesitaba para generar alimentos baratos y divisas, ventas externas. Y a los peones rurales los necesitaba poco y nada. Por supuesto, una ola justiciera de tanta magnitud como la de 1946 no dejó al campo intocado: el Estatuto del Peón, el congelamiento de los arrendamientos, todo eso parte de la historia peronista… Pero la gran batalla por la construcción de una nueva coalición política apoyada sobre las clases trabajadoras se libraba en la ciudad. Para Perón, apostar muchas fichas a cambiar el campo era perder el tiempo.

TA: Tomo ese punto. Perón sanciona el Estatuto del Peón Rural en 1944 y el kirchnerismo sanciona un nuevo estatuto en 2011, con avances importantes en materia de protección laboral para los trabajadores del sector. ¿Qué hace que hablemos de que el peronismo tiene “conflictos con el campo” (es decir, con un sector productivo) y no, simplemente, de “conflictos con el capital”?

RH: El kirchnerismo recién puso la atención sobre el problema del trabajo rural luego del 2008. Hasta entonces tenía cosas más importantes de que ocuparse, porque el núcleo de nuestra pobreza y de nuestros problemas de empleo es la periferia urbana. El peso relativo de la fuerza de trabajo en el agro pampeano es muy reducido, porque la actividad productiva está muy mecanizada. Distinto es el caso de algunas producciones regionales, que sí emplean más trabajo, sobre todo trabajo estacional para las tareas de cosecha, muchas veces contratado de manera informal. Allí está el núcleo de los 3,5 millones de puestos de trabajo que genera todo el agro. Pero, visto en conjunto, y siempre con algunos “peros”, hay pocas tensiones entre trabajo y capital en el campo pampeano. El hecho de que la UATRE se haya plantado del lado de sus empleadores en 2008 y que luego el Momo Venegas lo haya transformado en un firme aliado formado del PRO de Macri nos dice algo al respecto. Por buenas o malas razones, se sienten parte del bloque agrario, atan su suerte a ese mástil. Más original y más relevante es la intensidad del enfrentamiento entre el kirchnerismo, o el peronismo urbano, y el sector agropecuario. Es muy difícil encontrar, en otros países, un fenómeno análogo, donde una fuerza política tan importante, una fuerza de gobierno, conciba, al menos en el plano retórico, a un sector de actividad tan relevante como un enemigo que debe ser combatido. No me parece una idea muy brillante, sobre todo en un país que, para mejorar el nivel de vida de sus mayorías, sí o sí necesita fortalecer su perfil exportador… Relacionarse de este modo con un sector que contribuye como ninguno a resolver el crucial problema de la anemia exportadora y la falta de dólares creo que es un error.

Los conflictos entre gobiernos nacional-populares, o de izquierda, y clase capitalista son frecuentes en muchos países, y en ciertas circunstancias inevitables e incluso deseables. No creo que los argumentos de los empresarios, o la visión de los dueños de empresas, tengan que ser el norte de la conversación pública. De allí a ver a todo un sector como un problema, con sospecha, hay una distancia. En vez de denunciar al campo y a sus voceros, prefiero el camino que tomó Alfonsín cuando en 1988, al inaugurar la Exposición de Palermo, fue abucheado por la barra brava de la Sociedad Rural: “no son los verdaderos productores agropecuarios los que me silban”, les dijo. También les dijo cosas durísimas, pero pensaba que era un error impugnar al empresariado del campo en su conjunto. Habiendo dicho esto, agrego que muchas de las tradiciones políticas y culturales que predominan en el asociacionismo agrario no me gustan nada. Pero esto es un tema secundario. Vivimos en una sociedad plural, tenemos que convivir y trabajar con los que piensan distinto, en nombre de objetivos superiores. Me gustaría que, en el futuro, la relación entre el sector agrario y los funcionarios públicos de máximo nivel se plantee en términos que recojan algo de la actitud de Alfonsín. Un sector tan crucial no puede ser concebido como parte del problema sino como parte central de la solución a los problemas argentinos.

RA: El peronismo cordobés pareciera tener una relación con el campo mucho más dinámica y amigable. Esa visión del peronismo nacional sobre el sector, ¿creés que surge de una mala estrategia o realmente no termina de entender bien qué es el campo hoy y cuáles son sus actores, por lo que terminaría retomando una visión del pasado?

RH: Trabajos como los de Federico Zapata nos muestran que otros peronismos, como el de Córdoba, una provincia muy importante en términos agrícolas, se relacionan mejor con el sector agrario y, en general, con el empresariado del campo. ¿Hasta qué punto el peronismo del conurbano bonaerense, que es el que domina en el plano nacional y el que desde comienzos de siglo marca el ritmo de lo que hace la Casa Rosada, puede aprender de esa experiencia, tomar otro camino? Seguramente la relación con el sector agrario puede mejorar, con beneficio para el país todo. Pero creo que soy menos optimista que Federico, porque las restricciones que operan sobre uno y otro peronismo no son las mismas. Antes que verlo como un conflicto de ideas y de culturas políticas prefiero entenderlo ante todo como un conflicto de raíz estructural, determinado por el lugar que cada peronismo ocupa en el mapa del poder. Sobre la elite kirchnerista: entiendo a los que dicen que un grupo dirigente que le dio mucho poder durante mucho tiempo a un personaje tan tosco y dañino como Guillermo Moreno no puede tener argumentos de política económica decentes. Pero quisiera ver el problema a la luz de su mejor versión, de la manera más empática. Y esto me lleva a pensar que desde la Casa Rosada las cosas se ven distinto que desde Córdoba pues cobra otro relieve, por ejemplo, la cuestión fiscal. Y esto me invita a concebir la disputa con el sector agroexportador, ante todo, como una disputa que, más que ideas o valores, está determinada por los intereses de esa dirigencia y, por supuesto, por los demandas de sus seguidores, de sus votantes. 

Quizás tenga sentido hablar de una burguesía agraria, pero ya no de una burguesía terrateniente

¿Dónde está el núcleo duro del peronismo de Cristina, su base más constante y fiel? Entre los votantes más pobres del conurbano, esos que no pueden esperar. Esos que, desde que el kirchnerismo de 2005-2008 permitió que la Argentina retornara al mundo de la inflación, destruyendo toda posibilidad de ahorro popular de mediano o largo plazo, en las buenas o en las malas (y desde entonces ha habido más malas que buenas), no tienen más horizonte que el día a día. Necesitan hoy, no pasado mañana, el auxilio del Estado: tarifas subvencionadas, AUH, etc. Para estos sectores todo proyecto de crecimiento económico que invite a sacrificar presente en nombre del siempre esquivo largo plazo es una propuesta muy poco atractiva. Entonces entiendo por qué Cristina dice “subamos las retenciones y congelemos las tarifas; mañana vemos cómo seguimos”. Pese a que a Cristina le gusta la idea de la estadista con vista de águila, es claro que su horizonte político es muy corto. En 2006 o 2007, cuando había margen fiscal, se perdió una oportunidad, y desde entonces las cosas se hicieron más difíciles. En Córdoba, en cambio, la tienen algo más sencilla: no están obligados a pensar en la solidez de la moneda ni en la estabilidad macroeconómica. Y no tienen que lidiar con la demanda constante del conurbano, ni con los movimientos sociales que rodean al Ministerio de Desarrollo Social, ni con las tomas de tierra en Florencia Varela.

TA: Es decir que esa retórica antagonizante te parece una estrategia inconveniente pero racional, en el sentido de que necesita legitimar una transferencia de recursos para sostener una coalición social que constituye su base de apoyo político.

RH: Exactamente. No es buena para la Argentina pero está al servicio de objetivos que uno puede compartir o no, pero que son políticamente legítimos y racionales. Esa retórica sirve para templar la mística de la militancia que tiene una visión agonal de la política y, sobre todo, para darle legitimidad a un régimen fiscal de baja calidad, y malo para el crecimiento. Cumple una función similar a la queja contra los helechos iluminados de Horacio Rodríguez Larreta: “Necesitamos esos recursos más que ellos, vamos a darle mejor uso”. 

RA: La pregunta es si es sostenible a largo plazo tener al sector agropecuario como enemigo.

RH: Está claro que lo que es bueno para el día a día y para mantener a flote a este tipo de peronismo no ayuda a que dentro de 5 o 10 años el país esté mejor, con más empleo de calidad, más exportaciones y más crecimiento y, por tanto, con cuentas públicas más saneadas y una moneda más sólida. Pero, sabemos, el largo plazo es un lujo que la política argentina hace tiempo que no sabe cómo darse.

TA: Recién dijiste “este peronismo”, señalando a una de sus versiones. ¿Creés que los conflictos del peronismo con el campo ilustran que es una tensión inherente a la identidad política peronista o es más bien contingente? Es decir, ¿es un elemento esencial e inevitable o es algo circunstancial y, por tanto, evitable?

RH: La travesía del peronismo nos muestra que, en la vida política, puede haber tensiones y disputas de gran intensidad pero que ello no es igual a contradicciones constitutivas, estructurales. Un recorrido por su historia muestra que, como toda fuerza política importante, tiene mitos identitarios y tradiciones, pero no posiciones de principio irrenunciables. No hace falta traer a la conversación a Menem y al giro pro-mercado -sostenido por casi toda esta fuerza política por una década-, para ilustrar este razonamiento. Basta con acordarse del propio Perón. Ganó las elecciones de febrero de 1946 levantando tres banderas: justicia social, soberanía política e independencia económica. En los primeros años de su gobierno fue muy generoso en términos de distribución. Su revolución distributiva de 1946-48, la más importante de toda nuestra historia, fue central para consolidar una base de apoyo que en 1945 o 1946 todavía no tenía fidelizada. En 1946 también jugó la carta nacionalista: “Braden o Perón”. Pero sabemos que cuando percibió que tenía más margen de maniobra acortó la rienda y se dispuso a cambiar el rumbo, acicateado por la crisis de fines de los cuarenta. Entonces los salarios bajaron y la revolución distributiva se frenó. Y las otras dos banderas también las arrió. Cuando pudo cambiar, primero porque la Guerra Fría hizo posible el acercamiento, y luego porque Perón entendió que necesitaba de la ayuda del capital norteamericano para obtener energía y empujar la industria, no lo dudó un minuto. En 1953 recibió al hermano del presidente de Estados Unidos, a Milton Eisenhower, como si fuese un amigo de toda la vida. El mismo presidente que unos años antes había llegado al poder diciendo “Braden o Perón”, y que en 1949 sancionó una Constitución nacionalista le abrió le puso la alfombra roja al capital norteamericano. Si el acercamiento a Estados Unidos descarriló no fue por la contradicción que suponía con las Veinte Verdades Peronistas sino por el golpe de 1955. 

TA: Lo que demuestra cierta flexibilidad, cierto pragmatismo para definir las estrategias políticas a seguir.

RH: El peronismo es muy versátil, muy capaz de reformular su estrategia política, de mezclar viejos y nuevos lenguajes. Pero es un partido mayoritario, y esto le impone una restricción enorme, no puede hacer cualquier cosa. Puede hacer muchas cosas, pero siempre y cuando el rumbo adoptado prometa traer dividendos políticos y sea electoralmente redituable, y sirva a la mejora de la condición material de sus bases. De otro modo, no se sostiene en el tiempo. Este ductibilidad se ve en el caso de Cristina. Antes de ser “Cristina eterna”, fue otras cosas. Recordemos que en 2007 hizo campaña diciendo “yo quiero ser como Angela Merkel”, con la idea de institucionalizar la transversalidad, y darle un barniz de sofisticación europea al movimiento nacional-popular. Después vino la crisis del campo y todo cambió. Pero no descartaría que, si se vuelve políticamente redituable, una propuesta de este tipo se vuelva a escuchar. Y puede haber otras estrellas polares que orienten la marcha, todo es posible. Antes de Alberto Fernández, el candidato presidencial del kircherismo fue Daniel Scioli. ¿Este hijo de Menem es el límite que el peronismo de nuestro tiempo puede tolerar? Figuras como Sergio Berni, que hoy tiene respaldos importantes en la cumbre del poder, nos muestran que otras opciones aún más preocupantes están sobre la mesa.

TA: Es difícil hablar de esencialidad en política en general y en el peronismo en particular, podría decirse. 

RH: Sobre todo en las fuerzas mayoritarias de una sociedad que no siente demasiada simpatía por los extremos ideológicos, que no organiza su oferta política en torno al eje izquierda-derecha, y que tiene partidos que quieren representar un arco bastante amplio. Por supuesto, las posiciones se vuelven más duras e identitarias cuanto más nos alejamos del centro de gravedad político, pero eso lleva a lugares políticamente marginales. Los que están en el negocio de disputar por el poder tienen muy claro que la rigidez no es políticamente rentable. Y esto no es nuevo. Antes de que marcara la historia del peronismo, marcó la del radicalismo, durante el cuarto de siglo en que Yrigoyen convirtió a la UCR en un partido mayoritario.

TA: ¿Cómo evaluás la postura que otros espacios progresistas no-peronistas tuvieron hacia el campo históricamente? Pienso en el caso del Partido Socialista a principios del siglo XX, con Juan B Justo como referente, y a mediados de siglo, con los gobiernos peronistas.

RH: El Partido Socialista fundado por Juan B. Justo a fines del siglo XIX fue un partido urbano. Pero como Justo tenía la ambición de pensar un programa de reforma para toda la Argentina, el campo tenía que entrar en el radar. Y lo que hizo fue elaborar una visión que recoge mucho de una larga tradición de crítica a la gran propiedad de inspiración liberal que lo precedía. Con eso, más la literatura socialista europea de ese momento, con Berstein más que con Kautsky, en 1901 dio forma al Programa Socialista del Campo. Al igual que para los liberales, su horizonte era la agricultura farmer, a la que quería ver rodeada y sostenida por un mundo cooperativo. Creo que luego de Justo no hubo muchas novedades de importancia en la visión socialista del campo. Y, lo más importante, al socialismo nunca le fue bien en el campo. De hecho, el núcleo dirigente del socialismo nacional siempre estuvo ligado a la política urbana, y en particular a la política porteña, que es donde tenían su principal base de apoyo. Esto no cambió tras el nacimiento de la Federación Agraria, porque la dirigencia federada (y seguramente también sus bases) prefirió buscar sus aliados en las fuerzas que controlaban el estado, el radicalismo y el conservadurismo. La Federación Agraria nunca estuvo tan cerca de un gobierno como con el de Manuel Fresco, el gobernador del fraude. Creo que las dificultades del socialismo para hacer pie en el campo hicieron que no tuviera tantos estímulos para renovar su visión del problema agrario. Ni en el periodo de entreguerras, ni en los años peronistas. A los comunistas les pasó algo parecido.  

TA: ¿Eso se extiende al socialismo santafesino en la actualidad?

RH: Con Binner, el socialismo de Santa Fe logró algo que hasta entonces había sido muy difícil, que es armar un tercer polo de poder, una tercera opción que pueda gobernar y sostenerse en el tiempo en un distrito importante. En relación con tu pregunta, lo primero que hay que decir es que este proyecto nació en el medio urbano. Comenzó con la conquista de Rosario en 1989, y luego poco a poco avanzó sobre el resto de la geografía santafesina, y lo hizo con bastante éxito en distritos rurales o donde lo rural pesa mucho. Gobernó una provincia con una gran ciudad y también con una economía rural muy importante, y logró forjar una relación productiva y pragmática con el mundo de la producción agropecuaria. Un poco como en la Córdoba que mencionábamos hace un rato, pero al servicio de un proyecto progresista, más amigo de la igualdad y la diversidad, que logró afirmar sobre todo en aquellos lugares donde encontró bases políticas que lo ayudaran a avanzar por este camino. Y ha logrado manejar bien las tensiones que toda fuerza política de inspiración socialdemócrata enfrenta al encontrarse con un mundo de propietarios como es el de la Santa Fe rural.

TA: ¿Hay una actualización del pensamiento de izquierda sobre el campo?

RH: Cobra cada vez más relieve la voz ambientalista, que me parece fundamental en un mundo como el de hoy, signado por la crisis climática. Un proyecto progresista para el campo debe preocuparse por el crecimiento sustentable, amigable hacia el ambiente. Pero, contra lo que a veces se escucha en el discurso ambientalista, tenemos que tener claro que nuestras mayores deudas con el ambiente son urbanas, no rurales. Las principales son la recuperación de la cuenca del Matanza-Riachuelo y del Reconquista, que vuelve más penosa la vida de varios millones de personas que viven en la vera de esos desastres ambientales. Esa tiene que ser nuestra gran “causa nacional” en términos de recuperación de un ambiente degradado, que afecta muy directamente la vida de los más pobres. Me gustaría ver más interés en esta cuestión y menos en la verdura o la carne orgánica, que son lujos de los que están cómodos, del 10 o el 20 por ciento superior de la pirámide del ingreso, de los que no tienen que preocuparse sobre cómo llegar a fin de mes. Y, sobre todo, me gustaría una discusión que incorpore de manera más central la pregunta por cuál tiene que ser la contribución del campo a la construcción de una sociedad más democrática, más capaz de ampliar los horizontes de sus clases populares. Y esto significa, creo, poner en relación el cuidado del ambiente con el crecimiento de la economía y la distribución de sus frutos. Preocuparse por el bosque nativo, o por qué la gente como yo tenga su bolsón de verdura orgánica con delivery a domicilio puede hacerse sin pensar mucho en estos temas. Pero si metemos a los pobres en la ecuación la cosa cambia. Y esa agenda se tiene que poner en relación con otras. Pues sin crecimiento económico sostenido –y esto significa más presión sobre los recursos– no hay posibilidad de darle un futuro mejor a los millones de argentinos que están en el fondo del pozo.

RA: ¿Por qué? ¿Y qué hay de lo específicamente rural?

RH: Porque esta Argentina estancada, que cada día degrada más las condiciones de vida y las esperanzas de las mayorías, no logrará nada perdurable si no logra poner en marcha la rueda del crecimiento. No alcanza con distribuir mejor lo que hay. Hace falta agrandar la torta, y sumar a millones al mundo del trabajo formal, al empleo de calidad. Y esto significa que debemos insistir más en la importancia del sector rural para promover el crecimiento, ya no sólo del campo, sino de toda la economía nacional. No es una tarea exclusiva del agro, pero sin un agro pujante, sin más exportaciones, no podremos ampliar el mercado interno y satisfacer las demandas de empleo y de consumo de las mayorías. Para sacar a medio país de la pobreza, y ofrecerle un futuro mejor a las clases populares, la Argentina necesita un sector exportador pujante. ¿Con qué instrumentos contribuir a impulsarlo? Política sectorial bien orientada, una macroeconomía ordenada y más colaboración público-privada, por supuesto. Pero también con estímulos fiscales. Y en el caso del agro esto significa reducir los impuestos que son malos para el crecimiento y para una mejor distribución social y regional de los frutos del crecimiento. Esto significa, en mi opinión, menos retenciones y más impuestos al suelo.

TA: ¿Cuáles serían las principales ventajas de avanzar hacia un esquema de ese tipo, con menores impuestos a las exportaciones?

RH: La primera es que menos retenciones supone un premio a la inversión productiva; más inversión y más tecnología que van a traer un aumento del volumen exportable. Una baja de las retenciones también servirá para estimular la actividad en el interior, que tiene costos productivos y de transporte más altos. Un esquema de este tipo, bien calibrado, puede utilizarse, también, para diversificar la canasta productiva, para evitar tanta concentración en la soja, que tiene sus costos ambientales. Más inversión, una economía más federal, más cuidado del suelo y, sobre todo -o más urgente- más exportaciones. En una Argentina que hace una década que no ve crecer el volumen de sus ventas externas, esto es fundamental. Más exportaciones significa un mercado interno más grande, condición necesaria para aumentar la oferta de empleo y aumentar los salarios. Y un perfil exportador más sólido significa mejores condiciones para atenuar la fragilidad macroeconómica de la Argentina. El rol dinamizador de un comercio exterior pujante se siente mucho más allá de los sectores directamente vinculados con el agro. En la industria volcada sobre el mercado interno y sobre todo en el sector de servicios, que es muy sensible a la expansión económica que se produce con el ingreso de dólares provenientes del campo. Si queremos sacar a la mitad de la Argentina de la pobreza tenemos que promover iniciativas que expandan sobre todo el sector de servicios, principal demandante de empleo de nuestro tiempo. 

TA: ¿Cuáles serían las ventajas de la otra parte de la propuesta, la de gravar más el suelo?

RH: Es el costado igualitario de la propuesta, la prenda de paz que el campo tiene que ofrecerle al resto de la sociedad a cambio de un tratamiento más benévolo para la inversión productiva. La tributación siempre tiene dos caras: una que mira la eficiencia, el impacto sobre la producción; la otra, está inspirada en los valores que, como comunidad, queremos promover. Y a mi me interesa promover la igualdad. La presión impositiva sobre la actividad agropecuaria exportadora es muy alta en términos comparativos: más que en Uruguay o Brasil, Australia o Canadá. En pocos países hay impuestos a las ventas externas tan altos. Por eso, además de reducirlos de modo de promover el crecimiento de las exportaciones, sería conveniente que el fisco grave menos la actividad productiva y más el patrimonio. En la comparación internacional se ve que los impuestos al suelo y a la herencia son bajos en nuestro país. En proporción, se paga más impuestos de patente por un auto que por una casa o una hectárea de campo. Y esto, como ha mostrado Thomas Piketty, es un gran productor de desigualdad, y de desigualdad intergeneracional. Esto es más viable que en otros tiempos porque parte importante de las empresas agrarias trabajan tierra que no les pertenece. Podemos gravar más el suelo sin dañar el potencial de las empresas para crear riqueza, y haciendo recaer un mayor porcentaje del impuesto sobre dueños que son rentistas, que perciben un ingreso que no es producto de su esfuerzo productivo. 

“Un perfil exportador más sólido significa mejores condiciones para atenuar la fragilidad macroeconómica de la Argentina

TA: ¿Hay incentivos políticos para avanzar en esa dirección? En principio eso implicaría que el Estado nacional resigne cuantiosos recursos y simultáneamente acepte un empoderamiento fiscal de las provincias en relación al Estado central, lo que podría darles mayor autonomía relativa y encarecer los costos de la gobernabilidad…

RH: Soy muy consciente de que es más fácil proponerlo que hacerlo, porque un cambio en esta dirección requiere acuerdos entre gobiernos de distintos niveles. Y que la Casa Rosada resigne ingresos, que a veces ha utilizado de manera discrecional, para premiar aliados políticos, para castigar rivales, etcétera. Acotar esa discrecionalidad me parece bueno. Pero, al margen de su posible efecto sobre la desigualdad, lo que más valoro en el plano federal es que ayudaría a forjar un federalismo en el que las administraciones provinciales tengan más incentivos para recaudar, porque de este modo invertirán más energía en ver de qué manera generar riqueza en sus propios distritos. Redefinir las relaciones entre estado federal y provincias tal vez sólo sea posible en un contexto de mayor holgura fiscal. En todo caso, creo que debemos tener claridad respecto a cuál es el horizonte deseable: más estímulos al crecimiento, mejor distribución regional y social de sus frutos.

RA: Una mayor correspondencia fiscal. Decir “si querés aumentar el gasto, preocupate también por generar los recursos”. 

RH: Tocaste uno de los grandes problemas de nuestro federalismo. Contamos con un conjunto muy importante de provincias que resuelven sus problemas fiscales con transferencias por coparticipación y que, por tanto, se desentienden de recaudar y de estimular la actividad económica, de expandir el trabajo formal en el sector privado, de mejorar el sistema educativo, de incrementar la transparencia de su gestión, etcétera. Es un tema importante, uno más. La Argentina que emergerá de la pandemia tendrá demasiadas zonas oscuras. Tenemos que trabajar para dejarle a las próximas generaciones algo más que un paisaje de ruinas, o la Argentina mediocre que nosotros heredamos. Debidamente orientado, el campo puede hacer un gran aporte a la difícil tarea de construir un país con un horizonte de progreso para todos. 

* El autor es historiador, doctorado en la Universidad de Oxford. Es investigador principal del Conicet y profesor titular en la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ). Se ha dedicado a investigar en profundidad la historia del campo argentino y las élites agrarias. Su último libro es ¿Cómo pensaron el campo los argentinos? Y cómo pensarlo hoy, cuando ese campo ya no existe (Siglo Veintiuno, Buenos Aires, 2018).

Elecciones a la carta

Por Ramiro Albina

Todo indica que el domingo 6 de diciembre tendrán lugar las elecciones legislativas en Venezuela. ¿Elecciones? A pesar de que pueda parecer una contradicción, uno de los triunfos de la democracia a nivel global a partir de la segunda mitad del siglo XX es que incluso los regímenes autoritarios con la mochila cargada de violaciones a los DDHH buscan crear una pantalla de legitimidad, a partir de una extendida creencia en la soberanía popular.

A pesar de quienes aún hoy en día siguen atragantándose con su propia lengua al momento de realizar malabares conceptuales para justificar la dictadura de Nicolás Maduro, las elecciones que tendrán lugar el próximo mes son una muestra más de las arbitrariedades y de la falta de independencia de poderes que impera en Venezuela. Sin embargo, incluso las elecciones amañadas constituyen siempre un día de nerviosismo para los gobiernos ante la posibilidad de que el capricho de la democracia nos de una sorpresa. 

Combate al pluralismo

Desde las últimas elecciones legislativas del año 2015, en las cuales la oposición consiguió 112 escaños frente a los 55 ganados por el oficialismo, el gobierno avanzó en un proceso de radicalización con vistas a eliminar definitivamente del juego político a los opositores. Este proceso encontraría su paroxismo en el autogolpe de febrero de 2017 cuando el Tribunal Supremo de Justicia declaró en desacato a la Asamblea Nacional opositora y se arrogó sus competencias. 

Junto con la intensificación en las violaciones a los Derechos Humanos documentados por organizaciones de la sociedad civil como Provea y el conocido Informe Bachelet de Naciones Unidas, se avanzó en un proceso de continuas inhabilitaciones políticas a los principales opositores. En la siguiente imagen con fecha de febrero del 2018, perteneciente a la ONG Acceso a la Justicia, se puede observar claramente la purga encabezada por los poderes adeptos al oficialismo como el TSJ o el CNE.

Más recientemente, la intervención a las directivas de algunos de los principales partidos de oposición durante este año y su reemplazo por juntas ad hoc integradas por dirigentes más cercanos al oficialismo es un nuevo paso en esa dirección. Como se señala en un documento de Acceso a la Justicia, “(el TSJ) determinó que las juntas ad hoc son las únicas facultadas para postular a los candidatos de esos partidos políticos en las elecciones que convoque el ilegítimo CNE; por ello, ordenó al árbitro abstenerse de aceptar cualquier candidatura no avalada por los interventores”.

De juegos y estrategias.

Al analizar las estrategias de los partidos políticos en Venezuela tenemos que tener presente un elemento crucial: el tipo de régimen político, entendido como el conjunto de reglas para el acceso y ejercicio del poder. Generalmente pensamos a los partidos como organizaciones guiadas por la búsqueda de maximización de votos para fortalecer su posición y acceder a cargos legislativos o ejecutivos. Sin embargo, esta generalización puede aplicarse solamente a los contextos de democracias consolidadas en las cuales los actores comparten la expectativa de que en el futuro cercano las elecciones legítimas seguirán siendo el único canal de acceso al poder. The only game in town. Como nos enseña Scott Mainwaring, en contextos de democracias frágiles o autoritarismos competitivos, los partidos no solamente juegan el juego electoral sino también un juego de régimen. Los partidos tienen que prestar atención a conseguir más votos (y competir con otros partidos por ellos), pero al mismo tiempo deben fijar estrategias en torno al régimen político. Estos dos juegos no son independientes sino que la estrategia decidida para uno de ellos puede incidir de forma determinante en el otro. Por esta razón puede ser incomprensible la dinámica política venezolana si la analizamos con las mismas anteojeras que usamos para mirar la política argentina, chilena, uruguaya, etc.

En los últimos meses la discusión dentro de la oposición venezolana sobre si participar o no en las elecciones legislativas llegó a un pico en septiembre cuando un sector, encabezado por Henrique Capriles, había dejado trascender la posibilidad de subirse a la carrera electoral (aún cuando este se encuentra inhabilitado para competir), tomando distancia del sector encabezado por Juan Guaidó. Sin embargo, ante la intransigencia del oficialismo de no postergar las elecciones como solicitó la Unión Europea, Capriles retrocedió y advirtió que su espacio político no participará en las mismas si no son postergadas.

En la dinámica de este doble juego (electoral y de régimen) la oposición venezolana se vio recurrentemente encerrada en un laberinto. Cuando la oposición participó y ganó (como en el 2015) el oficialismo desconoció los resultados; sin embargo, cuando la oposición encabezada por Guaidó apostó a una estrategia de deslegitimación bajo las consignas de “cese de usurpación, gobierno de transición y elecciones libres”, ninguna pudo cumplirse mientras el oficialismo encontró la manera de seguir ganando tiempo. Participar o no en las elecciones no parece ser un dilema real cuando se trata de encontrar la manera de lograr una transición de régimen. A pesar de que los argumentos para abstenerse en unas elecciones a medida de Maduro pueden ser razonables, esta decisión es suicida si no está acompañada por una estrategia sobre qué hacer luego de la abstención en un contexto donde el oficialismo controlaría absolutamente todos los poderes del Estado.

Una elección amañada.

En diciembre el chavismo buscará eliminar del mapa al último espacio institucional controlado por la oposición: la Asamblea Nacional. De esta forma, se cae también la falsa pantalla de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), formada en el año 2017 con el objetivo de neutralizar a la primera. El oficialismo ya ha dejado trascender que la ANC podría disolverse a fines de este año marcando un récord: en más de tres año no presentó siquiera un borrador de proyecto constitucional.

A pesar del “indulto” a 110 perseguidos políticos, en un intento del oficialismo por dar una ambiente de mayor legitimidad para las elecciones, Foro Penal asegura que siguen habiendo 333 presos políticos. Las elecciones del próximo diciembre se planean llevar a cabo con un Consejo Nacional Electoral designado de forma express por el cooptado Tribunal Supremo de Justicia (y no por la Asamblea Nacional); con algunos de los principales partidos políticos opositores anulados o intervenidos como Copei, Acción Democrática, Voluntad Popular, y Primero Justicia (con respecto a este último, la intervención había sido suspendida por el mismo TSJ en septiembre), una suerte que también corrieron partidos afines al oficialismo como Patria para Todos y Tupamaro. Además, las elecciones se regirán por un sistema electoral modificado a discreción por el CNE (nuevamente pasando por encima de la Asamblea Nacional). Entre los cambios incorporados de forma unilateral esta el de incrementar los escaños legislativos de 167 a 277 y reducir del 70% al 48% el número de diputados electos nominalmente.

Nicolás Maduro ha demostrado una capacidad de resistencia sorprendente. Ante cada coyuntura que parecía ponerlo contra las riendas, se las ingenió para patear el tiempo hacia adelante. Hay que ser claros en un punto: en Venezuela hay un gobierno que se sostiene sobre las Fuerzas Armadas, con los altos mandos involucrados en crímenes gravísimos y con un ¿líder? que no puede ganar elecciones libres. Como mínimo, el costo de dejar el poder sería la cárcel. De esta manera, mientras no se quiebre el mando militar, la salida pacífica por medio del diálogo parece una tarea imposible sin una cuota de impunidad. Las elecciones libres sin condiciones sólo existen en democracia y Venezuela ya dejó de serlo. Entre tantas interrogantes, podemos recuperar una certeza: el tiempo juega a favor del gobierno.

* El autor es estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires

Juicio a la “lista sábana”

Opinión | Por Ramiro Albina |

Luego de la particular sesión de la Cámara de Diputados del jueves 24 de septiembre, los cañones apuntaron hacia una presunta culpable: la “lista sábana”. 

Las historias simples nos ayudan a ordenar nuestra cabeza. Cuando encontramos fácilmente al culpable, podemos protestar y hacer escándalo mientras en el fondo estamos tranquilos por haber hallado una respuesta certera. 

La “lista sábana” se convirtió en el cuco que más usamos como explicación cuando asoma un escándalo protagonizado por alguno de nuestros representantes políticos. Se convirtió en un cliché.  Cuando una idea recurrente no encuentra adversarios con los cuales discutir y afianzarse, la verdad se devalúa y se transforma en dogma. Por esta razón, hagamos el ejercicio de ponernos en modo “abogado del diablo” y analicemos los posibles argumentos positivos por parte de la conservación de la “lista sábana”. Por las dudas ya pedí custodia. 

Si la “lista sábana” hubiera tenido un juicio justo el 24 de septiembre, su inocencia hubiera quedado demostrada. Los sistemas electorales nos plantean una historia apasionante pero nunca simple. Rebobinemos. 

Los sistemas electorales tienen la enorme tarea de conectar la expresión de nuestras preferencias por medio del voto con la ocupación de cargos públicos electos. Simplificando bastante, dentro de sus componentes fundamentales podemos encontrar 1) la magnitud de los distritos electorales, 2) la fórmula electoral, 3) el umbral de exclusión (un mínimo de votos para que el partido/candidato pueda acceder al reparto de cargos), 4) la estructura de la boleta de votación.

A muy grandes rasgos, los sistema electorales suelen ser clasificados según su principio de representación como mayoritarios o proporcionales. Los primeros tienen como objetivo conseguir mayorías legislativas sólidas premiando a los principales partidos. El mejor ejemplo son aquellos en los que se elige solamente un representante por distrito por mayoría simple de votos. Por otro lado, los sistemas proporcionales privilegian una representación fiel de la distribución de preferencias (algo que depende en buena medida de la fórmula electoral y el tamaño de los distritos). 

Cada distrito electoral está definido por sus límites, la cantidad de electores en su interior y la cantidad de cargos en juego. Para las elecciones legislativas, los distritos en los que se disputa solamente una banca reciben el nombre de “uninominales”, mientras que cuando se eligen dos o más se denominan “plurinominales”

Cuando se elige más de un representante, entra a jugar la fórmula electoral. Siguiendo a Gary Cox, esta constituye “el procedimiento de cálculo que convierte en forma usualmente mecánica los totales de los votos de los electores en una determinada distribución de los puestos en disputa entre los distintos partidos políticos o candidatos”.

En los sistemas electorales proporcionales, un elemento fundamental lo constituye la magnitud de los distritos. Esta está determinada por la cantidad de bancas legislativas en juego. Generalmente se divide en pequeñas (entre dos y cinco bancas), medianas (entre seis y diez) y grandes (más de diez). Cuanto más cargos hay en disputa, más se acentúa el efecto proporcional y el reflejo es más fiel. En este sentido, el tamaño de la asamblea legislativa es un elemento importante. 

En los distritos plurinominales, la estructura de la boleta de votación es otra característica fundamental. Generalmente se la puede clasificar como: a) lista cerrada y bloqueada: el votante no puede alterar el orden de los candidatos, ni elegir candidatos de distintos partidos para una misma categoría; b) lista cerrada y desbloqueada: el votante no puede elegir candidatos de distintos partidos para una misma categoría pero sí puede manifestar preferencias dentro de la lista (estableciendo un orden de preferencias en términos positivos o tachando/borrando candidatos que no sean de su agrado); c) lista abierta: el votante puede elegir candidatos de distintos partidos para una misma categoría (de esta forma, tendría la libertad para armar su propia lista). 

¿Y la lista sábana?

En el debate público se suele escuchar hablar de “lista sábana” para referirse a dos fenómenos distintos. Hay quienes llaman así a las boletas de votación que presentan distintas categorías de cargos en juego (presidente, gobernador, diputados nacionales, etc.), lo que favorecería el efecto arrastre. Sin embargo, en este caso nos referiremos a su segunda utilización, que fue la que entró en juego con el escándalo del diputado salteño. Se denomina entonces “lista sábana” a lo que técnicamente sería una boleta partidaria cerrada y bloqueada en distritos plurinominales de magnitud mediana/grande. El argumento en contra de la misma sostiene que dificulta al votante conocer a todos los candidatos que van detrás de quienes ocupan los primeros puestos de la lista, lo que desvirtúa el vínculo representante-representado. 

De esta definición se desprende que, en contra de lo que dicta la opinión más difundida, en nuestro país la “lista sábana” podría ser a lo sumo un problema (incluso estirando un poco el concepto) de únicamente 4 distritos. Además, tengamos en cuenta también que el “efecto sábana” tampoco cuenta para los candidatos que ocupan los primeros lugares en las listas.

“A lo sumo, la lista sábana podría ser un problema (incluso estirando un poco el concepto) únicamente de 4 distritos”

Aclaración: debido a que en el caso argentino la Cámara de Diputados se renueva de forma parcial (por mitades cada dos años), debemos prestar atención a lo que se denomina “magnitud efectiva”.

Como podemos ver, a pesar de que formalmente los diputados son electos en distritos plurinominales por representación proporcional, con fórmula D´hont y un umbral legal del 3%, en la práctica existen grandes diferencias de acuerdo al distrito del que se trate. En aquellos distritos que eligen entre 2 y 5 diputados se genera en la práctica un efecto mayoritario que si bien contribuye a un mayor reconocimiento de los candidatos, lo hace al costo de un menor reflejo fiel de las preferencias al imponer fuertes barreras de entrada a las fuerzas minoritarias. Por el contrario, en los distritos con magnitudes más altas (en los que se critica la “lista sábana”) existe la posibilidad de un mayor reflejo de las preferencias, a un costo de despersonalizar las candidaturas. Esta combinación puede generar efectos distorsivos tales como la facilidad de las terceras fuerzas para conseguir representación en las provincias metropolitanas pero la fuerte dificultad para extenderse más allá de estas a lo largo del territorio nacional. 

“Cuanto mayor es la cantidad de bancas en disputa, más se acentúa el efecto proporcional”

En los sistemas proporcionales es clave la magnitud del distrito. De nuevo: cuanto mayor es la cantidad de bancas en disputa, más se acentúa el efecto proporcional, y el reflejo es más fiel.  Hagamos un breve ejemplo, comparando el resultado de una igual distribución de votos en tres distritos con diferente magnitud, utilizando el método D´hont. 

Como vemos, lo que se conoce como “lista sábana” hace posible la representación parlamentaria de minorías. Por supuesto que sería absolutamente legítima una postura que defienda la reducción de la cantidad de candidatos por lista, pero esta no puede perder de vista su costo en términos de representatividad. 

En la discusión sobre cómo mejorar la calidad del vínculo representativo fortaleciendo la rendición de cuentas, una de las propuestas que se pueden escuchar en estos días es en favor del sistema de distritos uninominales. Si bien el sentido común nos dice que en un distrito en el cual se elige un solo representante la rendición de cuentas es mayor, es necesario tener en cuenta que esto entra en juego con otras variables tales como el sistema de gobierno o la selección de candidaturas, que pueden conducir a efectos distintos (por ejemplo, a pesar de que Estados Unidos y el Reino Unido cuentan con sistemas uninominales sus efectos en la dinámica partidaria son muy diferentes). 

El talón de Aquiles de los sistemas uninominales es la subrepresentación de minorías. Incluso se puede dar la situación en que la fuerza subrepresentada en realidad sea la mayoritaria. Pongamos un ejemplo extremo, al borde del absurdo. Imaginemos un país dividido en 101 distritos electorales uninominales donde existe un sistema bipartidista perfecto: únicamente compite el partido A y el partido B. Supongamos que el partido A consigue el 50% + 1 voto en 51 distritos (por lo cual gana la banca en disputa en cada uno de ellos), mientras que el partido B consigue el 100% de los votos en los 50 distritos restantes. El resultado terminaría siendo que el partido A, con cerca del 25% del voto a nivel nacional tendría mayoría en la asamblea, mientras que el partido B, con cerca del 75% de los votos a nivel nacional quedaría en minoría. 

Otra de las alternativas para solucionar el problema de las “listas sábana” sería mediante la modificación de la estructura de la boleta. Sin embargo, a medida que se otorga una mayor libertad al votante para modificar la boleta, también se incrementa la complejidad del sistema. Como vimos, el reemplazo de la lista cerrada y bloqueada por una lista abierta permitiría al votante combinar candidatos de distintos partidos para una misma categoría. Para no ir tan lejos, también se puede optar por una lista cerrada y desbloqueada (donde se permite alterar el orden de los candidatos, pero no mezclar candidatos de distintos partidos para una misma categoría), lo que permitiría al votante elaborar un orden de preferencias entre los candidatos de la lista, ya sea por la positiva o tachando aquellos que no le gustan. A pesar de que esta alternativa podría mejorar la rendición de cuentas y el control por parte de los ciudadanos, también podría contribuir a un mayor debilitamiento de los partidos políticos, una mayor dificultad para sellar acuerdos electorales, e incluso un encarecimiento de las campañas debido a que los candidatos deberían competir no solo contra los otros partidos o alianzas sino contra los candidatos de su propia lista. 

Los puntos tratados acá son apenas una punta del iceberg, y en muchos casos una simplificación. Existen cientos de maneras distintas de contar y traducir los votos. Con la misma distribución de preferencias pero distintas reglas para contar y asignar cargos, los resultados pueden ser incluso opuestos. Por esta razón no podemos simplificar un problema que es complejo por naturaleza y menos cuando constituye el corazón de nuestro régimen democrático. 

En esta historia no hay buenos y malos. La cuestión gira en torno a los principios que buscamos privilegiar. Los sistemas electorales inevitablemente tienen efectos que generan ganadores y perdedores. Sin embargo, tenemos una buena noticia: la vasta experiencia no solo a nivel internacional sino también de los 24 distritos en nuestro país con variados arreglos electorales, nos permite recabar importantes lecciones sobre sus efectos. 

En la discusión sobre la “lista sábana” es necesario tener en cuenta su impacto y discutir los puntos débiles de sus alternativas. ¿La disconformidad de muchos ciudadanos con sus representantes nace de este arreglo electoral o tiene otros orígenes? Si la “lista sábana” fuera realmente la fuente de todos los males, deberíamos poder corroborar una imagen positiva mucho mayor de la Cámara de Senadores, donde se eligen únicamente tres representantes por cada provincia (dos por la lista más votada y uno por la segunda). ¿Menos candidatos en una lista contribuiría a superar la disconformidad de muchos ciudadanos y mejorar la calidad de la representación? 

Estamos estirando tanto la sábana, que corremos el riesgo de terminar tapando los problemas antes que encontrando soluciones.

*El autor es estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA).

Un fondo para la mesa 1, por favor

Opinión | Por Ramiro Albina |

“Cuando hablamos sobre el federalismo argentino, la previsibilidad que otorgan las reglas claras es una ilusión. Hoy vuelve a aparecer la discusión sobre una eventual reducción de la coparticipación de la CABA. Decir vuelve es engañoso, porque la discusión sobre coparticipación federal de impuestos forma parte de nuestro ser nacional”. Hace seis meses, cuando el coronavirus aún era algo que leíamos en los medios internacionales, escribía eso en una columna. La quita de un porcentaje de la coparticipación de CABA se venía planeando y negociando. Sin embargo, el anuncio de anoche nos agarró a muchos por sorpresa. 

No puedo dejar de preguntarme si en algún otro país, un tema tan aburrido como el reparto de impuestos puede formar parte de la discusión twittera más acalorada. En pleno conflicto con la policía bonaerense revivimos un conflicto sobre la interpretación de la historia de nuestro federalismo. Realismo mágico.  Que sea un tema aburrido, no significa que sea insignificante. Al contrario. Cuando las discusiones son complejas y difíciles de entender para los simples mortales hay que prender las antenas. 

El federalismo es un mecanismo de descentralización vertical del poder político. La dimensión fiscal del mismo es el motor de la máquina. Algo que, en algunos casos, puede transformarse en una auténtica puja distributiva. La coparticipación federal de impuestos es una de las piedras angulares de este sistema y, a diferencia de otras transferencias de Nación, deja poco margen a la discrecionalidad. Poco no es ninguno. Hay dos conceptos que tenemos que tener presentes. La distribución primaria establece qué porcentajes le corresponden a la Nación por un lado, y a todas las provincias en su conjunto por el otro. La distribución secundaria hace referencia a la participación relativa de cada provincia en la masa de recursos destinados a ellas. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, su porcentaje de coparticipación surge de la distribución primaria, no de la secundaria. Con el traspaso de la Policía Federal, CABA pasó de recibir el 1,4% al 3,75%, que luego del Consenso Fiscal se redujo al 3,5%. Hoy Nación busca recortarle un punto, que según algunas estimaciones representaría cerca de 40 mil millones de pesos anuales. La discusión legal sobre si Nación puede recortar recursos por decreto, recién acaba de comenzar. En este mismo contexto, se discute también una reforma judicial cuyo costo no termina de queda claro y que, entre sus planteos, está el de traspasar la justicia nacional con competencia ordinaria a CABA. En caso de aprobarse, vamos a tener otra discusión sobre traspaso de fondos en puerta. Loop.

Efectivamente, como señala un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) (https://www.iaraf.org/index.php/informes-economicos/area-fiscal/335-informe-economico-90), en el período 2015-2019 los dos distritos que más se vieron beneficiados fueron CABA y Provincia de Buenos Aires (PBA). Tres factores son los más importantes: restitución de la precoparticipación del 15% que incrementaría la participación de las provincias en al distribución primaria; el aumento del coeficiente de CABA y el descongelamiento del Fondo del Conurbano Bonaerense.

El caso del Fondo del Conurbano Bonaerense es interesante. Con el anuncio de anoche y fundamentalmente los argumentos para la creación Fondo para el Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, es inevitable que este no se nos venga a la cabeza. El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, creado mediante la Ley 24.073 en el año 1992 estipulaba que el 10% de lo recaudado en impuesto a las Ganancias se destinaría a PBA como compensación por lo perdido en términos relativos por la Ley de Coparticipación. Si, esa que rige actualmente. En 1996 se impuso un tope máximo de 650 millones de pesos para el Fondo mediante la Ley 24.621, y la diferencia entre el 10% y los 650 millones se distribuiría entre el resto de los distritos (sin incluir CABA). Con el tiempo y hasta su descongelamiento, el Fondo del Conurbano Bonaerense fue cada vez menos conurbano, y mucho menos bonaerense. 

Desde la reforma de 1994, seguimos incumpliendo el mandato constitucional que determina la necesidad de aprobar una nueva Ley de Coparticipación cuya fecha límite era 1996. No necesariamente por falta de voluntad, sino por la práctica imposibilidad de llegar a un acuerdo en los términos establecidos, ya que su aprobación requeriría el apoyo de las 24 legislaturas. Cuando se trata de distribuir recursos, siempre hay quienes ganan y quiénes pierden. El status quo es difícil de cambiar.

Muchas cosas cambiaron desde 1988, año en que fue sancionada la Ley de Coparticipación que rige actualmente. Se crearon nuevos impuestos, se transfirió a las provincias los gastos en salud y educación, se llevaron adelante distintos pactos y compromisos fiscales, se sumaron nuevos actores (Tierra del Fuego y la propia CABA), etc. En fin, parches que volvieron al sistema cada vez más complicado. 

No creamos que los problemas estructurales se resolverán con la discusión sobre un par de puntos en la coparticipación. ¿Hay que discutir el esquema de reparto? Absolutamente. Nos debemos esa discusión. Pero el problema de base en la distorsión de lo que cada provincia aporta y recibe, reside en la persistencia de un desarrollo productivo fuertemente asimétrico entre los 24 distritos.  La falta de autonomía tributaria de algunas provincias cuya dependencia con las transferencias de Nación supera el 70-80% es un claro indicador de nuestro problema. ¿Qué incentivos estamos creando para avanzar en la senda de un mayor desarrollo productivo y mayor inversión privada? ¿Qué incentivos de rendición de cuentas existen cuando mis recursos fiscales no surgen de la recaudación propia y por lo tanto estoy libre del costo político? 

¿Los enormes problemas de la provincia de Buenos Aires se van a solucionar con un poco más de recursos? Probablemente no. El gigante bonaerense, que tiene alrededor de 17 millones de habitantes y en cuyo interior hay municipios con más habitantes que muchas provincias, pasa buena parte de su tiempo enfocado en conseguir recursos de un sistema que lo perjudica. Amenazante cuando se inquieta, la bestia parece a veces indomable. Transferencia va, transferencia viene, y sus problemas estructurales siguen ahí, agravándose. Más aún, la provincia de Buenos Aires no es perjudicada solamente con la coparticipación. Por ejemplo, en términos de representación política, con el 38% del electorado a nivel nacional tiene solamente el 27% de los diputados y el 4% de los senadores. 

Ya va siendo tiempo de plantear una discusión seria sobre una profunda reforma para cambiar el enfoque de los problemas en PBA. Hay quienes piensan que el camino es una reorganización interna que contemple mayor autonomía municipal, y quienes consideran directamente la posibilidad de dividirla. No tengo la respuesta. Pero empecemos por plantear las preguntas.

No habrá luz al final del túnel mientras no discutamos una agenda de desarrollo que contemple la inversión productiva y la eficacia estatal en todos sus niveles. La sábana es corta. Y se acorta cada vez más. Plantear la discusión sobre los recursos como una disputa entre dos de los distritos más perjudicados en términos de lo que aportan y lo que reciben, es dispararnos en el pie.

*El autor es estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA).

A. Castagnola: “El problema de Argentina con la lentitud no es la falta de jueces, pasa por otro lado”

Entrevista a la politóloga Andrea Castagnola sobre el proyecto de reforma judicial

Dossier Reforma de la Justicia | Entrevista a Andrea Castagnola* | Por Tomás Allan y Ramiro Albina |

Semanas atrás, el Gobierno nacional anunció el envío al Congreso de un proyecto de reforma del Poder Judicial que incluye la creación de juzgados federales penales con asiento en las provincias, la unificación del fuero Criminal y Correccional federal (Comodoro Py) con el Penal Económico, la unificación del fuero Civil y Comercial federal con el Contencioso Administrativo federal (aspecto que ya sufrió modificaciones en el Senado) y el traslado de la Justicia penal ordinaria a la Ciudad de Buenos Aires, entre otras medidas.

A su vez, creó un Consejo Consultivo, conformado por once juristas, cuyas tareas consisten principalmente en formular recomendaciones relativas al diseño y funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura y a la implementación de los jurados populares.

Con varias definiciones pendientes, tanto en relación a la recomendaciones del Consejo Consultivo como a posibles cambios en la letra del proyecto por parte del Congreso, entrevistamos a Andrea Castagnola, politóloga, profesora de la materia Derecho y Política en la Universidad Di Tella e investigadora en temas relativos al funcionamiento de los poderes judiciales en Argentina y América Latina en esta cuarta entrega del Dossier Reforma de la Justicia.

En una investigación que realizaron con Aníbal Perez Liñan concluyeron que en América Latina en general las reformas judiciales redundaron en un poder judicial menos independiente, ¿cómo se observa esto en la práctica?

Ese trabajo que hicimos con Aníbal es un proyecto ambicioso donde estudiamos la estabilidad de los jueces de las Cortes Supremas y Cortes Constitucionales en toda América Latina. Es difícil medir independencia judicial de forma tan sistemática. Una de las variables que nos permitirían identificar o no independencia judicial es el grado de estabilidad de los jueces. Uno asumiría que las cortes en donde los jueces duran muchos años, como en EEUU, tenderían a ser cortes independientes mientras que una alta rotación de los jueces, donde muchos jueces salen en un mismo año, donde hay sincronicidad de salida de los jueces con los mandatos de los políticos que los designan… eso lo que te estaría indicando es que algo no está funcionando bien. Entonces, nuestra variable dependiente es entender por qué hay una alta rotación e inestabilidad de los jueces en las Cortes Supremas de América Latina. 

Tenemos varios papers, y el trabajo que estás mencionando está relacionado con cuán importantes son los determinantes institucionales para poder entender la inestabilidad de los jueces. Dicho de otra forma: ¿importa el diseño institucional para garantizar la estabilidad de los jueces? Entonces ahí nos pusimos a analizar el diseño que tienen todos los poderes en América Latina y cómo han variado a lo largo de los años. Vemos que hay mandatos de por vida, hay mandatos cortos, hay mandatos que se reeligen; vemos que hay diferentes mecanismos de designación, por ejemplo el clásico de presidente y congreso; otros que son más del estilo de familia judicial, piramidal, donde los mismos miembros de la Corte Suprema miran hacia abajo y eligen, otros que son más de cooptación, donde 1/3 lo elige el ejecutivo, 1/3 el legislativo, 1/3 el judicial. 

Lo que encontramos es que el diseño institucional en sí mismo no te garantiza la estabilidad de los jueces. Está bien, mandatos vitalicios y designaciones cooperativas aumentan la probabilidad de que los jueces duren más en el cargo, pero el resto de los diseños institucionales no tenían ningún impacto sustantivo para entender la estabilidad de los jueces. Pero lo que sí afectaba era si había o no una reforma de la Constitución. Entonces lo que descubrimos es que en realidad no importa tanto el diseño institucional en sí mismo, sino que lo que más importa para entender la estabilidad es la estabilidad de las reglas. En los momentos en que había reforma constitucional o fuertes enmiendas, sistemáticamente se veía un recambio de los jueces en la Corte. 

¿Eso qué nos indica?

Eso lo que nos está diciendo es que los jueces son una moneda de cambio, de negociación política. En las reformas constitucionales se modifican no solo diseños del Poder Judicial, sino también por ejemplo la re-reelección, la creación de instituciones, diferentes mecanismos de asignación de diputados y senadores a las provincias. Son en definitiva momentos de negociación política donde los jueces son una moneda más de cambio. Entonces lo que encontramos fue que las reformas constitucionales tienden a socavar la estabilidad de los jueces, y que no podríamos asegurar ni defender contra viento y marea determinados diseños institucionales que supuestamente tendrían un efecto positivo en la estabilidad de los jueces porque no es algo que se ve estadísticamente. Lo que una ve es que hecha la ley, hecha la trampa. Una dice “bueno, vamos a poner jueces designados de por vida para que estén muchos años en la Corte”, como sucede en Argentina. Pero bueno, como no se podrían ir porque están designados de por vida, hay mucho interés en los políticos en sacarlos porque sino van a estar ahí hasta quien sabe cuando. Entonces muchas veces los diseños institucionales generan efectos indeseados y contraproducentes en relación al que uno busca cuando los crea.  

“Lo que más importa para entender la estabilidad es la estabilidad de las reglas”

Eso nos llamó la atención: el hecho de que algunos arreglos institucionales de los cuales uno esperaría un efecto positivo sobre la estabilidad de los jueces, como puede ser una mayoría más exigente para removerlos, a veces terminaba teniendo un efecto contraproducente, lo que resulta contraintuitivo. ¿A qué mecanismos causales le adjudican esos efectos?

Tomo el ejemplo de las mayorías que dijiste porque es algo interesante. Estudiamos mucho el caso de Bolivia. Con la reforma del ‘94 dijeron “vamos a ampliar la mayoría necesaria para la designación”, supuestamente para tener amplios consensos y que los jueces tengan legitimidad. ¿Qué sucedió? Bolivia en ese momento era un país fuertemente multipartidista, lo que presentaba una imposibilidad de lograr mayorías suficientes para la designación, entonces lo que se generó es el sistema de cuoteo: tenemos que esperar que haya más de una vacante en la Corte Suprema para poder distribuir los cargos entre los principales partidos políticos y todos apoyamos las candidaturas de todos porque cada quien obtiene una banca en la Corte. Entonces son todas estas prácticas informales que terminan distorsionando el efecto deseado. Ahí uno lo que tiene que estudiar es cuales son los incentivos que tienen los políticos al momento de designación o también al momento de modificación de la Constitución; cuáles son los incentivos que uno puede identificar y después ver qué es lo que sucede al fin y al cabo. Sistemáticamente uno ve en la región el uso estratégico de las diferentes reglas institucionales para el control o manipulación de la designación, remoción y control político de los jueces. 

Trabajaste mucho también a nivel subnacional temas como la relación de las Cortes provinciales con los poderes ejecutivos. ¿Qué tendencias encontraste, en términos de las reformas que llevan adelante los ejecutivos provinciales vinculadas con la independencia judicial?

Esta buena la pregunta. Con respecto a lo que uno ve a nivel nacional más o menos todos conocemos la historia: la justicia menemista, la mayoría automática, etcétera. Pero, ¿qué pasa en las provincias? Si bien tenemos mucha variación y algunas provincias están mejor que otras, lo que uno ve es que hay un patrón que se repite sistemáticamente siendo algunas provincias más obscenas que otras. El tema de la ampliación y reducción de los miembros de las Cortes fue algo fascinante de leer para mi. Tenemos provincias como Misiones que amplió y redujo muchas veces, así como también muchas provincias del sur. Cuando uno se ponía a analizar cuáles eran las justificaciones de la necesidad de ampliar y reducir eran las siguientes: cuando se justificaba ampliar se decía “necesitamos ampliar el número de jueces en los tribunales superiores porque tenemos un fuerte letargo de la justicia y se nos acumulan los casos,  entonces necesitamos más jueces para que nos ayuden a sacar estos casos pendientes”; luego, cuando se justificaba por qué se necesitaban menos jueces se decía “necesitamos menos jueces porque como son muchos y los casos duran más ya que tienen que pasar por una mayor cantidad de jueces, entonces si quitamos jueces vamos a ser más eficientes y más veloces en la resolución de los casos”. Misma justificación de celeridad se utiliza tanto para ampliar como para reducir. 

¿Qué es lo que habría detrás?

La idea de ampliar y reducir en función del poder político que tiene el gobernador en los tribunales superiores. Lo que sucede en muchas provincias es que, como dice el dicho, “pueblo chico, infierno grande”. Esta cooptación es mucho más sistemática que lo que sucede a nivel nacional donde somos muchos más y está más disperso. En provincias mucho más locales, efectivamente saben todos donde vive el juez de la Corte. Entonces se generan inclusive estos sistemas de control mucho más perversos que lo que uno vería a nivel nacional. Pero básicamente lo que uno ve a nivel provincial es la sistematización de estos mecanismos de control. Algo interesante es que uno generalmente asocia que el control político está dado entre los partidos, pero lo que uno empieza a ver en algunas provincias es que el mismo partido gobernó desde la vuelta a la democracia. Entonces ahí lo que yo estudié es no tanto si la lealtad del juez está dada por el partido político sino por la facción del partido político. Lo que uno termina viendo, y que también aparece en Nación, es que importa mucho más la facción del partido que el propio partido. Esta idea de que el presidente se siente más tranquilo con un juez designado por su facción. Pensemos por ejemplo los jueces menemistas en la era kirchnerista. Esto que puede ser super obvio para nosotros a nivel nacional, sucede de forma sistemática cuando uno analiza casos como Neuquén. La competencia inter-facción es más fuerte inclusive que la competencia entre diferentes partidos. Entonces lo que nos dice también la política a nivel provincial es que la lealtad es mucho más cercana que la que uno pensaría y eso es algo sumamente interesante porque nos está explicando cómo operan las redes en algunos casos de una forma mucho más sutil e imperceptible.

“Muchas veces los diseños institucionales generan efectos indeseados y contraproducentes en relación al que uno busca cuando los crea”  

Después de todos estos años estudiando el funcionamiento de los poderes judiciales, ¿cuáles dirías que son los principales determinantes del comportamiento judicial? ¿Qué factores influyen en las decisiones de los jueces? 

Lo que uno ve en términos generales en los poderes judiciales de América Latina, en los que no hay mucha independencia, es una fuerte presión y un fuerte vínculo del grupo político respecto a lo que se espera de los jueces. También lo que se ve es que no todos los jueces votan igual en todos los casos. Nosotros generalmente vemos los casos más relevantes que son aquellos en los que hay mayor presión e interés por parte de los políticos. Por ejemplo la inconstitucionalidad o no de la Ley de Medios o de la Ley de Obediencia Debida y Punto Final. Pero en las Cortes Supremas pasan muchas cosas más allá de esos casos relevantes que en la Ciencia Política no estudiamos tanto. Queda mucho por entender sobre qué otros roles tienen las Cortes en proveer derechos, garantizar servicios, etcétera. Toda esa otra ala es algo que se está empezando a trabajar. Además otra cosa que tendemos a estudiar son las cabezas de los poderes judiciales, asumiendo que los jueces hacia abajo se comportan igual. Pero… ¿por qué pensaríamos que un juez de un juzgado civil sería estratégico? ¿Cuál sería la estrategia que perseguiría? Hay otra operatoria ahí que estaría funcionando y que si la estudiamos podríamos entender el mayor o menor acceso a determinados derechos. 

Son mundos diferentes…

En la Argentina hay mucho para hacer respecto a la Justicia Federal. Nosotros asumimos que los jueces de Comodoro Py se comportan de forma estratégica pero cuando uno ve la estabilidad de los jueces de Comodoro Py, es muy superior que la de los jueces en la Corte Suprema. Entonces ya ahí de movida nos está diciendo que es un fenómeno político diferente a la Corte Suprema. Entonces, ¿podemos aplicar la misma teoría, las mismas hipótesis? Hay que estudiarlo para saber como opera. Esta idea de la reforma judicial de romper el plato de Comodoro Py, incorporar más actores, desconcentrar y diluir el poder… ¿efectivamente eso reduciría el nivel de falta de independencia? No lo sé, porque no sé efectivamente como opera. No hay datos. Las últimas estadísticas de Comodoro Py publicadas por el Poder Judicial son de 2012. Sabemos que es un fuero fuertemente cuestionado, pero estas reformas que se están proponiendo… ¿en base a qué se proponen? Por esta razón hago mucho ruido sobre la reforma junto con Ezequiel González Ocampo en el uso de los datos en la generación de políticas públicas: ¿en base a qué evidencia uno dice que necesitamos 95 juzgados de primera instancia federal penal? No, que después son 65, pero que necesitamos 5 cámaras de apelaciones nuevas, y que si uno cuenta el total de jueces entre ambas sigue sumando 95. Y después resulta que el medio voto del Senado también lo modificó. 

Hagamos reformas de política pública basadas en evidencia. Si no se termina prestando con justa razón la sospecha de que una vez más la Justicia sigue siendo materia de reparto de cargos y poder, especialmente si estamos pensando juzgados penales federales con asiento en las provincias. De hecho, cuando uno analiza los datos que hay sobre el Poder Judicial, la Justicia Penal, en comparación con la Justicia Civil Federal, no está tan mal. En la Justicia Civil Federal son escandalosas las tasas de duración y las tasas de resolución… Entonces, ¿por qué únicamente nos enfocamos en la Justicia Penal? ¿Por qué no hacemos una reforma más integral? ¿Por qué no empezamos por la implementación de la reforma del Código Procesal? Son todas preguntas que cuando uno las analiza piensa: “Qué pena que no hay ningún dato que nos permita no ser malpensados y prejuiciosos al momento de analizar la reforma”. Y cuando uno analiza los discursos y lee los proyectos de reforma, no hay ningún dato. Solamente aparece un dato del INDEC midiendo la tasa de litigiosidad, algo que nunca había visto. Entonces, genera muchas sorpresas para los que estudiamos estos temas. Después cuando uno escucha las voces, las defensas, están yendo muy por la parte política partidaria antes que de política pública. 

Entonces, ¿la principal crítica que le harías a la versión que conocemos del proyecto es que falta fundamentación con evidencia empírica para justificar las reformas que se quieren hacer?

En todas las versiones. Desde la primera que propuso el Ejecutivo nacional, pasando por el dictamen del Senado y hasta lo que termina aprobando este último. En ningún momento vi una justificación en base a evidencia. En la Ciencia Política hay un consenso desde hace muchísimo tiempo sobre la política pública basada en evidencia, en datos. Más ahora que estamos en la era de los datos masivos, el gobierno abierto, el big data, etcétera. Generar una reforma judicial de la magnitud que está pensando el gobierno, sin un dato, genera mucho ruido. Con Ezequiel nos pusimos a analizar las tasas de resolución en los diferentes juzgados penales a lo largo de todo el país y genera dudas de por qué en determinados juzgados que tienen una tasa de resolución esperada (misma cantidad de casos que entran y que salen) con una duración promedio de trámite de un año y medio, y otra circunscripción donde resuelven la mitad de los casos que entran y con una duración promedio del trámite penal de 17 años, se propone crear la misma cantidad de juzgados. ¿Cuál fue el dato que se utilizó para llegar a la conclusión de que en estas dos circunscripciones necesitamos la misma cantidad de juzgados nuevos cuando estamos hablando del día y la noche? A mí me gusta en todo el tema de la reforma judicial sacarle el tinte político y hablar de datos. 

Esta reforma tocó hoy con el gobierno actual pero la forma de reformar el poder judicial es sistemática en los últimos años. Yo siempre le digo a mis alumnos que no se trata de un determinado gobierno, es una práctica recurrente en Argentina que se ve de forma sistemática desde el ‘46 con el juicio político en el gobierno de Perón hasta ahora. Uno también lo puede pensar desde la acordada de 1930 cuando la Corte Suprema avaló un gobierno inconstitucional. Bueno, desde ahí ya las cosas empezaron mal. Es un derrotero en donde se termina generando cierto mecanismo perverso en la relación entre Justicia y política. No se piensan las reformas judiciales basadas en evidencia justamente porque serían muy difíciles de sostener. 

¿Como está en Argentina la tasa de jueces cada 100.000 habitantes o algún indicador similar respecto a otros países de la región? Hay quienes señalan que no está mal actualmente y que esto llevaría a una tasa muy alta de jueces cada 100.000 habitantes.

La tasa por habitantes no la tengo presente ahora pero está dentro de los promedios. El problema de Argentina con la lentitud no es la falta de jueces, pasa por otro lado, por ejemplo en el hecho de que el Código Procesal no ayuda. También algo que sucede es que la falta de estadísticas hace que sea cada vez más difícil comparar a Argentina con otros países. Cuando uno toma datos de Argentina son de 2012 y estamos en el 2020. Pasaron 8 años. Es un montón dentro del Poder Judicial. No son comparables, pero son los únicos datos que tenemos.

Por ejemplo, en materia de equidad de género al Poder Judicial le encanta decir que tienen 50 y 50, pero cuando uno pone la lupa se da cuenta que es del total de los funcionarios, sean jueces, secretarias, etcétera. Cuando uno ve en realidad la proporción de equidad de género en jueces y juezas es 80 a 20. Cuando uno ve todo lo que es personal administrativo, bueno, ahí ve la relación inversa y entonces el total te da un 50 y 50. Pero los puestos de poder siguen siendo fuertemente concentrados en los hombres. ¿Queremos garantizar la igualdad de género en la toma de decisiones? ¿Cómo lo vamos a hacer? Con buenas intenciones no llegamos muy lejos. ¿Necesitamos poner cuotas como en otros países de la región? ¿Es exitoso? Hay un trabajo sumamente interesante sobre género y Cortes en América Latina que escribieron Aníbal Pérez Liñan junto con otros investigadores, donde encuentran que las purgas en las Cortes, especialmente llevadas adelante por gobiernos de izquierda, tienden a incorporar mayores mujeres, pero que esa igualdad de género se termina desdibujando a medida que pasan los años. No están entrando por la puerta grande, entran de la peor forma. Estas mujeres que llegan ahí, ¿llegan con una agenda de género o sucede como ha sucedido en la legislatura donde las primeras mujeres en general terminaban siendo la esposa del senador, la secretaria, que no venían con una agenda de género? Entonces es por eso que llevó muchos años dentro de la Legislatura para ver justamente que la paridad de género se condice con las políticas que se proponen. Bueno, lo mismo lo podemos pensar para el Poder Judicial, donde es aún mucho más difícil por la idea de lo cerrado, lo oscuro y demás. 

“No se piensan las reformas judiciales basadas en evidencia justamente porque serían muy difíciles de sostener”. 

En el gobierno parece estar presente la idea de que diluyendo el poder de Comodoro Py se solucionan los problemas. ¿Cuál puede ser el efecto de fragmentar esos enclaves de poder en una multiplicidad de actores? ¿Puede ser una solución o creés que puede redundar en un sistema más complejo que no toque el problema de origen?

Lo que uno ve con la idea de diluir el poder de Comodoro Py es lo que en Ciencia Política llamaríamos court-packing, que es un empaquetamiento de las cortes: como no puedo sacar estos doce apóstoles (nunca se removió ningún juez de Comodoro Py), entonces tengo que nombrar más jueces. Si el gobierno piensa que unificando el Fuero Penal Económico y el Criminal y Correccional, y trayendo jueces de CABA al fuero federal soluciona el problema, no queda claro… Digamos, qué datos, qué experiencias internacionales exitosas en países similares indican que eso efectivamente diluye el poder y que hace que tengamos jueces más idóneos… El problema es tener jueces idóneos. No está clara la lógica de fraccionamiento del Poder Judicial. Alberto Binder dice que esta creación masiva de secretarías, fiscalías y juzgados lo que hacen es multiplicar operadores judiciales a lo largo y ancho del país.

Roberto Gargarella dice algo similar. Sugiere que multiplicar el número de juzgados y fiscalías va a multiplicar el número de problemas ya existentes.

Sí porque además si el problema de Comodoro Py es que hay jueces corruptos, entonces arranquemos por las instituciones que tenemos, como el jurado de enjuiciamiento. Usemos los mecanismos que corresponden para removerlos. Si hay otros problemas, multiplicar el número de juzgados no soluciona los problemas, genera otros. Y otros muchos, porque estamos hablando de más de cuarenta juzgados nuevos.

La conformación del Consejo Consultivo que va a proponer modificaciones para la organización y el funcionamiento del Consejo de la Magistratura y la Corte Suprema pareció seguir un criterio unidisciplinario: está conformado por un cuerpo de 11 abogados y abogadas. ¿Qué pueden aportar otras disciplinas como la Ciencia Política a una reforma del Poder Judicial?

A mí me parece que hay muchos investigadores de la Ciencia Política que tienen muchas cosas para aportar, por haber estudiado reformas judiciales y constitucionales que consideran los intereses y los incentivos de los actores políticos. Yo entiendo que es una reforma judicial y necesitamos gente del Derecho, pero es una visión antigua pensar, en el 2020, que solo los abogados tienen algo que aportar sobre una reforma judicial tan sensible políticamente. Lo mismo vale para gente de otras disciplinas que pueden aportar mucho, como antropólogos, sociólogos del derecho, historiadores del derecho… Esas visiones me parece que están ausentes, no tienen micrófono.

Y también, nadie discute que necesitamos una reforma judicial, ¿pero solo penal? ¿Qué pasa en lo civil? En la Justicia Civil Federal hay muchos casos sobre acceso a la salud. Son cosas importantes. Y la Justicia Civil Federal se encuentra en un estado alarmante, pero como no hay un anuario de estadísticas del Poder Judicial, una no sabe. Nosotros nos encargamos de sistematizar algunos datos pero el dato no está fácil. La pregunta que tenemos que hacernos es qué dicen los datos y si eso se condice con las reformas que estamos haciendo. Y no se condicen. ¿Estoy diciendo que no hay que hacer la reforma? No, simplemente esta propuesta de reforma no se puede justificar con estos datos. No me gusta politizar en términos de política partidaria porque si no sale el ojo. El ojo central para mí es política pública basada en evidencia. Fin. Sea propuesta por quien sea. Porque las reformas pasadas no fueron basadas en evidencia y lo que una ve es un deterioro de la Justicia.

Si hablamos de una reforma del Poder Judicial, empoderemos a la oficina de estadística. Modernicemos la Justicia. El Poder Judicial Federal tuvo que declarar una semana de feria judicial porque se cae el software, que es muy básico además. Tal vez la reforma que el Gobierno quiere hacer es correcta y los datos que yo analizo son malos, pero son los únicos datos que hay. No sabemos qué datos utiliza el Gobierno para proponer 95 juzgados de primera instancia, 5 cámaras de apelaciones, en jurisdicciones donde no se necesitan. Uno cuando analiza la tasa de resolución de la circunscripción de Tucumán ve que la cantidad de casos que llegan a las cámaras de apelaciones, que se quieren desdoblar, son bajísimas. La tasa de resolución es de 1 año. Entonces, ¿necesitamos otra cámara de apelaciones ahí?

¿Y hay algo que veas que surge claramente como una necesidad? Es decir, después de haber estudiado el funcionamiento del Poder Judicial varios años, ¿ves algo que claramente haya que reformar?

Sí, para mí el Poder Judicial Federal está en una crisis informática, y es algo que reconoce el propio Poder Judicial y el Consejo de la Magistratura. Si estamos hablando de invertir, me parece que la reforma no podría perderse esta oportunidad de incorporar temas de modernización de la Justicia, que lo necesita. Pero bueno, la modernización de la Justicia termina generando mayor transparencia, y cuando tenés mayor transparencia hay mayor capacidad de rendición de cuentas. Si uno dice “transparentemos el Poder Judicial”, varios jueces te van a cerrar la puerta. Tiene un montón de efectos secundarios positivos. Si hubiese mayor digitalización uno encontraría cuellos de botella, cuáles son las secretarías más problemáticas, las que tienen mayores cargas de trabajo y que entonces necesitan más gente… Ese tipo de reformas me parecen básicas, que después te permiten escalar en otro tipo de reformas también.

También estamos en un momento de pandemia en el que está más difícil protestar y demás. Entonces, qué tan legítima es una reforma que sale en estas condiciones…

Te parece cuestionable la oportunidad.

Me parece que no va a tener mucha legitimidad y que va a quedar a mitad de camino, los jueces no van a querer hacerla, se van a oponer, van a declarar inconstitucionalidades… No es el momento deseable y hay otras necesidades más importantes hoy en día que la necesidad de la reforma de la Justicia Penal.

¿La ves como una reforma muy centrada en Comodoro Py?

Sí, y de repartir fuertemente puestos de poder en las provincias. Una no quiere pensar mal pero cuando observa los datos encuentra estas conexiones, que son difíciles de explicar porque no hay una justificación sólida por parte del Gobierno.

Ya hablaste algo sobre el tema antes: ¿hay algún diseño institucional concreto en cuanto al nombramiento de magistrados que haya probado tener efectos positivos en la independencia judicial en los estudios de instituciones comparadas?

Se supone que cuantos más actores de veto, mejor. Pero no un número de vetos suficientemente alto como para que se inmovilicen. Siempre es un equilibrio delicado. La competencia la queremos, queremos que haya muchos actores de veto, pero hay que ver cuán despartidizados están esos actores también. Bolivia es el único país del mundo en donde los jueces de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional son elegidos democráticamente. Eso, ¿nos garantiza que sean imparciales? No. Peor, digamos. Hacen campaña abiertamente. ¿Es una forma de transparentar el nexo entre política y Justicia? Sí. Pero, ¿genera el efecto deseado? No.

Sintetizando, dirías que no hay correspondencia entre la evidencia que se tiene sobre el funcionamiento del Poder Judicial y las modificaciones propuestas, y que falta mirada interdisciplinaria…

Sí, primero está la idea de cuáles son las necesidades. Y las necesidades las basamos en datos. Estamos hablando de una reforma sin saber las necesidades. Si vas a hacer una reforma para reformar Comodoro Py, entonces concentrate en CABA, no toques provincia. Entonces, no sabemos cuáles son las necesidades reales del Poder Judicial, y como no lo sabemos bien, es difícil saber si lo que está, sirve. Y tampoco tenemos otras voces. Creo que está este chip de “la Justicia para los abogados, la política para los politólogos y la arquitectura para los arquitectos”. Bueno, no, el mundo es interdisciplinario hoy en día.

*La entrevistada es politóloga, doctora en Ciencia Política (University of Pittsburgh, EEUU) y Posdoctorada en métodos cuantitativos (Universidad de Bergen, Noruega). Investiga temas de política judicial, instituciones políticas, transparencia y corrupción. Sus trabajos fueron publicados por el Banco Mundial, BID, Routldge, Cambridge University Press y revistas académicas internacionales especializadas en el área.

El federalismo que supimos construir

Opinión|Por Ramiro Albina|

 

Las instituciones importan como conjunto de reglas que generan incentivos. A su vez, la estructura de incentivos impacta en el comportamiento de los actores que, con un poco de suerte, adquiere regularidad y previsibilidad.

Cuando hablamos sobre el federalismo argentino, la previsibilidad que otorgan las reglas claras es una ilusión. Hoy vuelve a aparecer la discusión sobre una eventual reducción de la coparticipación de la CABA. Decir “vuelve” es engañoso, porque la discusión sobre coparticipación federal de impuestos forma parte de nuestro ser nacional.

Según cuenta la leyenda, las relaciones fiscales entre el estado nacional y las provincias no siempre se guiaron por los mismos criterios. Veamos algunos hechos puntuales.

Con la Constitución del 53, el mecanismo de coordinación fiscal estaba guiado por el principio de separación de fuentes: los recursos vinculados al comercio exterior eran recaudados por la Nación, y los impuestos internos por las provincias.

Con la crisis de 1930, y la caída de recursos derivados del comercio exterior, se avanzó hacia una mayor concurrencia de fuentes, con el estado nacional avanzando sobre facultades tributaras de las provincias, lo que hizo necesaria la instauración en 1935 de un régimen de reparto (no global) de esos impuestos hacia las provincias.

En 1973 nos encontramos con la sanción de la Ley 20.221 que establecía una distribución primaria por mitades entre Nación y Provincias. Esta ley se guiaba por criterios objetivos de población, brecha de desarrollo y densidad poblacional, con un espíritu redistributivo.

En el año 1988 se sancionó la ley 23.548, acordada por todas las provincias y la Nación, que establecía un régimen, en principio transitorio pero que se mantiene como base hasta nuestros días, de coparticipación federal. Esta establecía en un comienzo una distribución primaria de 42,34% a Nación, 54,66% a las Provincias, 2% para el recupero del nivel relativo de determinadas provincias, y 1% para ATN. Los criterios para la distribución secundaria (entre provincias) no se guió por criterios objetivos, como la ley anterior, sino que los porcentajes fueron resultado de la negociación política y la pulseada entre los gobernadores, y entre estos y la Nación.

La reforma constitucional de 1994 establecía que antes de finalizar el año 1996, se debía dictar una nueva ley de coparticipación federal. Sin embargo, los criterios establecidos para esta son de muy difícil cumplimiento, ya que requeriría la aprobación por parte de las 24 jurisdicciones. Teniendo en cuenta que un nuevo sistema de reparto generaría nuevos ganadores y perdedores con respecto al esquema anterior, los incentivos para avanzar en esta dirección son escasos.

Desde la sanción de la Ley 23.548 se fueron implementado numerosos parches por medio de modificaciones a partir pactos, compromisos, introducción de “pre coparticipaciones”, afectaciones específicas de impuestos, etc. Lo cual volvió al sistema mucho más complejo, incluso para los especialistas. Para cuando te preguntes: “¿A dónde van mis impuestos?”. Damas y caballeros, este es el monstruo que supimos construir:

 

 

laberinto coparticipación
Fuente: Comisión Federal de Impuestos

 

 

Desequilibrio fiscal vertical.

En las últimas décadas se generó una tendencia hacia una mayor descentralización del gasto público, en particular en la década de 1990 en lo que respecta a salud y educación, y a la inversa, una mayor centralización fiscal luego de la crisis de 2001 con la creación de impuestos nuevos en manos del estado nacional, nula o parcialmente coparticipados, como el impuesto al cheque y las retenciones. Esto, sumado a la mayor dependencia de varias provincias debido la refinanciación de las deudas provinciales luego de la absorción de las cuasi- monedas, terminó generando uno de los aspectos fundamentales que adquirieron las relaciones fiscales intergubernamentales: el elevado nivel de desfasaje entre la recaudación y el gasto público en las provincias.

La dependencia del estado nacional para el financiamiento de los gastos provinciales presenta grandes diferencias entre las provincias.

Dependencia coparticipacion
Fuente: IARAF

El resultado de esta tendencia, terminó siendo que los recursos provenientes de la coparticipación, sumado a las transferencias discrecionales, han ido aumentando su participación en el financiamiento de los gastos provinciales generando importantes desequilibrios y afectando fuerte y negativamente la correspondencia fiscal.

Como resultado, el criterio de reparto termina siendo en buena medida inverso a la población: a menor población en una provincia, mayores recursos en términos per cápita. Así, varias provincias terminan siendo fuertemente subsidiadas por el Estado nacional (mejor dicho, por las provincias más grandes).

Algunos autores, como Carlos Gervasoni (2011), sostienen que la combinación de sectores públicos enormes con débiles sectores privados, y la recepción de importantes recursos de una fuente externa, y que por lo tanto que no proviene de la necesidad de cobrar impuestos a su población (y así asumir el costo político) y desarrollar sectores productivos, tiene consecuencias negativas sobre la calidad democrática.

El caso que resuena frecuentemente en las discusiones sobre la discriminación en el reparto de recursos, es la Provincia de Buenos Aires, la cual recibe per cápita muchos menos recursos en relación a lo que los bonaerenses contribuyen a la renta nacional por medio de impuestos. Esta provincia se vio desde un principio perjudicada con la sanción de la Ley 23.548 (1988) que le hizo perder casi 7 puntos de la coparticipación con respecto a la ley anterior, reducción que luego se intentó compensar con la creación del Fondo del Conurbano Bonaerense en 1992 (financiado por un porcentaje de lo recaudado por el impuesto a las Ganancias), pero al mismo tiempo que, en 1995, se le terminó imponiendo un tope de 650 millones de pesos que se fue licuando por obvias razones y abrió paso a las disputas que continúan hasta hoy.

Esta distribución evidentemente tampoco ha contribuido a impulsar el desarrollo productivo y mejorar los malos índices socioeconómicas de varias de las provincias beneficiadas por el esquema en términos de recursos per cápita, lo que hace que nos preguntemos, ¿Qué sentido tiene realmente mantener esta situación?

El impacto en la dinámica política.

 El federalismo, simplificando, es un mecanismo de descentralización vertical del poder político mediante el cual se distribuyen distintas competencias, con mayor o menor autonomía, entre el estado nacional y las unidades subnacionales. La forma en la que se desarrolla el federalismo fiscal, es una de las claves principales para entender cómo se da esa distribución.

Para analizar el impacto de las relaciones fiscales intergubernamentales en la dinámica política tenemos que tener en cuenta también otros factores como el sistema electoral, el margen de maniobra de los gobernadores, y como su influencia en la dinámica legislativa.

Los gobernadores son actores fundamentales en la política argentina por los recursos de los que dispone, no solo económicos, sino fundamentalmente políticos. El hecho de que los distritos electorales para la elección de diputados coincidan con las provincias, que las listas sean cerradas y bloqueadas (votamos por un conjunto ya preestablecido de candidatos por un partido o frente con un orden predeterminado que no podemos modificar), el control sobre el calendario electoral (posibilidad de desdoblar elecciones), provee a los gobernadores, en tanto líderes provinciales del partido, de un margen de control muy amplio sobre las carreras de los legisladores nacionales.

 “En democracia, todos los votos valen lo mismo”

Como cuando uno de chicos poníamos el diente debajo de la almohada como nuestra inversión más segura, de grandes ponemos los votos las urnas confiados en el tuyo y el mío valen lo mismo. Sin embargo, nuestro Congreso es uno de los que más se aleja de este principio. Sí, tu voto cotiza más o menos de acuerdo a en qué provincia votás.

Por mandato constitucional, la representación en el Senado se reparte en forma igualitaria entre todas las provincias. Suena razonable. Después de todo, la función del Senado es representar los intereses provinciales. Además, para representar la población tenemos la Cámara de Diputados, que constitucionalmente asigna los representantes a las provincias de acuerdo a la cantidad de habitantes, guiño guiño. ¿Cómo? Bueno, resulta que en la Cámara Baja también nos encontramos con fuertes niveles, esta vez inconstitucionales, de sub y sobre representación de las provincias. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, a pesar de tener alrededor del 38% del electorado a nivel nacional, tiene el 27% de los diputados (y el 4% de los senadores). Veamos algunos ejemplos más: para el año 2010 (Censo), un diputado de la provincia de Buenos Aires, representaba 223.215 habitantes; uno de la provincia de Córdoba, 183.826; uno de Tierra del Fuego, 25.441; uno de CABA, 115.606; uno de Santa Cruz, 54.792; uno de Formosa, 106.032. Esta situación, que se desvía del principio adoptado por la Constitución de 1853, es producto de sucesivas decisiones institucionales principalmente en cuanto a cantidades mínimas de diputados por provincia: en la reforma de 1949 se garantizó 2 diputados como mínimo independientemente de la población; en 1973 un decreto del gobierno militar elevó el mínimo a tres; finalmente en 1983 un decreto del último gobierno militar estableció el mínimo en 5 diputados.  Al mismo tiempo, a pesar de que constitucionalmente se debiera actualizar la distribución luego de cada Censo Nacional, esto nunca se ha cumplido. 

 

 

Simulacion diputados

Fuente: Diego Reynoso (2012)

Entonces, la fuerte sobrerrepresentación de distritos pequeños es resultado, por un lado, del diseño constitucional y la distribución poblacional fuertemente asimétrica para el caso del Senado; y fundamentalmente de un Decreto de la última dictadura militar, que viola un principio constitucional, para la Cámara de Diputados. ¿Constitución? Quien te conoce.

Al momento de analizar cómo la distribución de los recursos fiscales, la sobrerrepresentación distrital, y el poder relativo de gobernadores y presidentes impacta en la dinámica política y las estrategias distributivas de los presidentes para generar coaliciones de apoyo nos encontramos, entonces, con diversos puntos de vista.

Desde la Ciencia Política, hay quienes sostienen que la dependencia fiscal de las provincias más chicas, que a su vez son las que más sobrerrepresentadas se encuentran en el Congreso, genera incentivos para construir coaliciones de apoyo “baratas”. El intercambio de recursos por apoyo legislativo, las vuelve útiles y también necesarias. Esta mirada es sustentada, por ejemplo, por Gibson y Calvo (2000) en su análisis sobre los patrones de construcción de coaliciones en el periodo de reformas económicas durante el gobierno de Carlos Menem.

Sin embargo, también hay que tener presente factores contextuales que pueden influir en esa estrategia. Emilia Simison (2014), para explicar las distintas estrategias de distribución de trasferencias discrecionales en dos presidencias peronistas, sostiene dos variables: la (des)nacionalización del sistema de partidos, y la (des)centralización fiscal. En la presidencia de Carlos Menem había un contexto de descentralización fiscal y nacionalización partidaria; mientras que, en las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, había una mayor centralización fiscal y desnacionalización del sistema de partidos. Sus hallazgos muestran en el primer contexto priman las estrategias que premian a los distritos por su mayor poder estructural (en especial la sobrerrepresentación legislativa); mientras que en el segundo contexto primaría la estrategia que premia a los gobernadores del mismo partido del presidente.

¿Y ahora, quien podrá ayudarnos?

Como pudimos ver, las relaciones fiscales intergubernamentales en nuestro país revisten de una gran complejidad. El problema de base está en que a pesar de que esta situación genera enormes problemas, la multiplicidad de actores de veto e intereses enfrentados ante una posible revisión del esquema hacen difícil encontrar una salida al laberinto. En las circunstancias económicas actuales, es difícil creer que existan en el corto plazo incentivos para que las provincias acuerden una nueva ley.

Sin embargo, es necesario avanzar en una reforma del esquema por múltiples razones. Entre los aspectos negativos de la situación actual podríamos enumerar, entre otros, los siguientes: una elevada falta de correspondencia fiscal; una fuerte dependencia del nivel provincial de las asignaciones presupuestarias de Nación (tanto en términos de coparticipación como trasferencias discrecionales), lo que condiciona su autonomía política; un creciente desequilibrio fiscal vertical; una distribución secundaria que no se guía por criterios objetivos y medibles; una distribución primaria que tampoco tiene en cuenta objetivamente las distintas responsabilidades de gasto público, etc.

Los coeficientes de distribución fijos, sin criterios objetivos, contribuyen a volver menos transparente al sistema; y la falta de criterios claros lleva a situaciones incluso de judicialización de los conflictos, como en el caso de la quita del 15% de coparticipación en la década de los 1990 para financiar el sistema previsional, con la aparición de las AFJP, y que no había sido restituido luego de su estatización en 2008. Declarado inconstitucional por la Corte Suprema en 2015, se llegó a un acuerdo con las provincias en 2016 para su restitución.

El desvío importante en relación a la correspondencia fiscal tiene, a su vez, consecuencias sobre la relación entre ciudadanos y gobernantes. El laberinto fiscal en el que nos encontramos hace prácticamente imposible para los primeros identificar claramente quien recauda, quien gasta, y con qué fin, lo que hace que no existan incentivos para controlar, reclamar y responsabilizar a los tomadores de decisiones por una buena gestión del gasto público acorde a la recaudación.

Cuestiones como la coparticipación de impuestos, el sistema electoral, la sobrerrepresentación distrital, y el sistema de partidos, frecuentemente suenan como algo lejano a nuestra vida diaria. Sin embargo, la forma en la que estas se articulan tienen consecuencias importantes en la dinámica política y generan las condiciones en las cuales se van a tomar las decisiones que afectan nuestra vida cotidiana. Las distorsiones del federalismo fiscal afectan la capacidad de decisión autónoma de las provincias y deteriora entonces la división vertical de poderes. La función representativa de los legisladores nacionales también se ve afectada, ya que estos deben en buena medida sus carreras políticas a los gobernadores, que a su vez dependen de los recursos del PEN. Este circulo vicioso no genera incentivos para establecer organismos de control efectivos sobre la distribución y gasto de los recursos públicos; ni a negociar políticas públicas con una mirada de largo plazo y a escala nacional. Podríamos preguntarnos si la volatilidad de las políticas públicas no guarda relación con este estructura de incentivos.

En esta película, y en un camino que busque encontrar una solución a las distorsiones actuales, es importante no perder de vista el nudo del problema: la enorme asimetría en el desarrollo productivo entre las distintas regiones algo que, claro está, no se solucionará simplemente modificando los coeficientes de reparto. Además, también tenemos el problema del gigantesco desequilibrio poblacional. En Buenos Aires habita el 40% de la población (sumado a que en un conurbano cada vez más heterogéneo, que representa el 1% del territorio, viven 2/3 de los bonaerenses), mientras que el 60% se distribuye asimétricamente en el resto de las 23 jurisdicciones. Como señala el politólogo Andrés Malamud, esto genera problemas de ineficiencia y opacidad para los bonaerenses e inestabilidad política para los argentinos. Mientras que la subrepresentación la vuelve menos necesaria al momento de armar coaliciones legislativas, su peso demográfico la vuelve clave para controlar el clima político, porque cuando el gigante se levanta, los presidentes caen.

El desafío está, entonces, en romper la estructura de incentivos que perpetúa un statu quo que se ha mostrado ineficiente para enfrentar los problemas actuales y futuros.

 

*El autor es estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA).

Una nueva etapa donde la certeza es la incertidumbre

Opinión | Por Tomás Allan y Ramiro Albina |

 

El 27 de octubre ocurrió algo que la mayoría de las encuestadoras y analistas pronosticaban: Alberto Fernández ganó las elecciones presidenciales y lo hizo en primera vuelta. Pero también sucedió algo que pocos esperaban: la diferencia entre los candidatos se redujo notablemente en comparación con las PASO (una reducción cercana al 50%). 

El resultado final y la trayectoria de los candidatos entre las PASO y las generales obligaron a repensar algunas conclusiones prematuras. En primer lugar porque el equilibrio de poder será distinto al que podría haberse esperado luego de las primarias. Juntos por el Cambio obtuvo más diputados y senadores de lo esperado, lo que dará como resultado una conformación legislativa donde será necesaria una mayor negociación. A esto se suma la eventual participación de Mauricio Macri en la competencia por el liderazgo de la oposición, cuando aquel lejano 32% y una diferencia de 15 puntos parecían dejarlo fuera del juego. 

Existen además desafíos y preocupaciones en el frente externo (vencimientos de deuda el próximo año; exigencias del FMI) y en el interno (recesión económica, inflación y demandas variadas al interior de la coalición gobernante). Sobre estos puntos consultamos a tres politólogos: Andrés Malamud, investigador en la Universidad de Lisboa; Victoria Murillo, profesora en la Universidad de Columbia y Santiago Leiras, profesor en la carrera de Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires.

Cuando les preguntamos sobre los desafíos del próximo gobierno y el margen de maniobra para afrontarlos, los tres analistas coinciden en que los principales desafíos en materia económica y financiera serán la reestructuración de la deuda externa, la inflación y la recesión. “El margen de maniobra es muy estrecho: debe evitar el default, que se espiralice la inflación, que la provincia de Buenos Aires no pueda pagar los sueldos y que la protesta le tome la calle”, señala Malamud. 

A esta situación, Leiras añade que los desafíos deberán ser encarados “en un contexto internacional poco favorable, caracterizado por amenazas de diverso signo como la recesión mundial, la guerra comercial, el resurgimiento del proteccionismo y el fin del ciclo de las supercommodities”. El gobierno de Alberto Fernández se encontrará también con diferentes demandas en el frente interno: “Las demandas son urgentes y crecen de manera exponencial, no así los ingresos requeridos para su atención en el marco de un prolongado proceso de estancamiento primero y recesión a partir del 2018”, señala. 

En el delicado equilibrio que el próximo gobierno deberá forjar, Murillo sostiene que Alberto Fernández estará tensionado entre las demandas internas por salir de la recesión y las externas por pagar la deuda heredada. “Dado el peso de las demandas internas sobre su supervivencia política, me inclino a pensar que le dará prioridad a estas mismas que ya de por sí son complicadas porque la situación fiscal obligará a definir ganadores y perdedores que forman parte de su coalición política”, dice Victoria.

 


Leiras: “El principal desafío del presidente electo será administrar el sistema de contrapesos que caracteriza al Frente de Todos”


 

Les preguntamos también sobre las posibilidades y dificultades de que el Frente de Todos exceda lo meramente electoral para convertirse efectivamente en una coalición de gobierno, y sobre los desafíos al interior del espacio.

Alberto Fernández deberá lograr establecer un equilibrio dentro de la heterogénea coalición del Frente de Todos. Tendrá que financiar al mismo tiempo a los gobernadores, a los sindicatos y a las organizaciones sociales. La frágil situación de la Provincia de Buenos Aires, donde convergen esos tres actores, es clave”, señala Malamud. “El Frente de Todos es esencialmente el peronismo. El presidente deberá administrar sus distintas facciones como se hace con cualquier partido, pero con menos plata”, concluye.

En esa misma línea, Leiras plantea que “respecto al plano político, el principal desafío del presidente electo será administrar el sistema de contrapesos que caracteriza al Frente de Todos (Cristina, La Cámpora, Massa, los intendentes del conurbano, los gobernadores, las organizaciones del mundo de trabajo)”, y plantea el interrogante: “¿Estamos frente a un conflicto en puerta o nos encontramos frente a una acuerdo no escrito de división del trabajo al interior del FDT?”. “Cabe destacar que el FDT nace como una coalición electoral conformada por las diferentes expresiones de aquello que se denomina el peronismo, cuya fragmentación hizo posible el triunfo de (ex) Cambiemos en los comicios de 2015 y 2017 y la unidad el triunfo en el año 2019”, cierra.

Murillo señala que el peso del kirchnerismo y del peronismo tradicional en el nuevo gobierno se verán con mayor claridad después de diciembre, pero la existencia de dos polos no es un secreto. “El peronismo del conurbano y los movimientos sociales pueden entrar en tensión con el peronismo de los sindicatos y los gobernadores provinciales.” Sin embargo, no podemos aún ser categóricos sobre el resultado de ese equilibrio. “Las tensiones al interior del peronismo por su carácter sociológico pueden hacer más difícil la toma de decisiones, pero también pueden ayudar a mantener a los jugadores en la mesa en lugar de patear el tablero”, añade.

El resultado de este equilibrio inestable estará atravesado por el éxito o no de la gestión del nuevo gobierno. “De fracasar, el presidente electo será debidamente acompañado hasta la puerta del cementerio por los integrantes del Frente de Todos”, anticipa Leiras.

El futuro del espacio opositor

En referencia a las posibilidades de institucionalización de Juntos por el Cambio, Malamud aclara: “Ya existe, son los dos interbloques en el Congreso; las internas o rupturas se darán al interior de cada partido”. Leiras, por su parte, sostiene que Cambiemos “ha funcionado como una coalición de gobierno ad hoc sobre la base del gobierno de un partido de origen vecinal al frente del Ejecutivo (PRO) y una alianza parlamentaria que tuvo expresión en un espacio conformado por los bloques de los tres socios de la coalición electoral (PRO, UCR, CC)”. Y agrega: “El desafío principal en la oposición a partir del 10 de diciembre próximo está en redefinir metas políticas, establecer reglas más claras para la canalización de los conflictos al interior de la coalición y para la selección de sus futuros liderazgos que sean aceptadas por los miembros de la coalición y definir una nueva metodología para la adopción de las decisiones políticas”.

Murillo pone el foco en otro punto: la disputa que se juega entre sectores más radicalizados en su antiperonismo y aquellos más moderados y negociadores. Esta resolución, dice, es importante a los fines de la gobernabilidad, dado que el Frente de Todos, en principio, no tendría mayoría propia en ambas cámaras. “El riesgo es que un voto del 40% que pareciera impermeable a la crisis económica pueda generar incentivos para una oposición polarizada de los sectores más radicales. Dicha polarización puede influir en la interna del peronismo y puede generar inmovilismo legislativo, lo que sería muy grave frente a la crisis actual”.

 


Malamud: “En el presidencialismo no existe la figura de líder de la oposición”


 

Por último, se ha hablado mucho estas últimas semanas sobre la disputa que podría abrirse al interior de Juntos por el Cambio por el liderazgo del espacio, con nombres en danza que surgen casi por decantación: Macri, Vidal y Horacio Rodríguez Larreta. Si luego de las PASO, con una diferencia de 15 puntos, el tiempo de Macri parecía haberse agotado, el sprint final con movilizaciones masivas y el recorte de casi el 50% de la diferencia entre los candidatos parece haberlo puesto de nuevo en el ring. Aún así, el presidente es el primero en buscar una reelección sin éxito desde que existe esa posibilidad; sin llegar siquiera al balotaje. Pareciera que su supervivencia tiene más que ver con tendencias (de -15 en las PASO a -8 en las generales), expectativas (encuestas que pronosticaban 20 de diferencia) y demostraciones de fuerza (30 marchas en 30 días). 

Sin embargo, Malamud es terminante: “En el presidencialismo no existe la figura de líder de la oposición”. Lo que sugiere que surge ad hoc para la contienda electoral próxima. Mientras que para Leiras, la definición de un nuevo liderazgo de la coalición opositora dependerá de una condición previa: la reconfiguración interna del espacio que mencionábamos más arriba. 

Independientemente de los desafíos internos que deben afrontar las coaliciones que dominan la política argentina en la actualidad, el país enfrenta notorias dificultades estructurales en materia económica que el próximo gobierno deberá intentar resolver con estrechos márgenes de maniobra. Habrá que esperar para ver si el temor a la profundización de la crisis cohesiona o si la escasez de recursos divide. 

 

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Vamos a volver (al “bipartidismo”)

En las elecciones de octubre se presentaron otras particularidades que dispararon debates acerca del futuro del sistema de partidos. El Frente de Todos y Juntos por el Cambio se llevaron más del 85% de los votos, aplastando las expectativas de terceras fuerzas de constituirse como una “ancha avenida del medio”. Muchos leyeron esto como una vuelta al bipartidismo perdido en aquella crisis del 2001. O mejor dicho: como un sistema bipolar que vuelve renovado en forma de coaliciones o frentes.

Consultamos a los analistas para entender estos hechos en perspectiva histórica y las respuestas variaron, aunque con algunos puntos en común.

“La democracia cumple el próximo 10 de diciembre 36 años de vigencia, habiendo sorteado con éxito cuatro sublevaciones militares entre 1987 y 1990, una catástrofe económica (hiperinflación de 1989/1990) y una catástrofe de índole social (crisis 2001/2002)”, dice Leiras. “En este contexto el hecho de haber celebrado la novena elección presidencial desde 1983 adquiere una dimensión que debe ser debidamente valorada, aún cuando nos encontremos con una democracia que debe enfrentar diversas materias pendientes (calidad institucional; rol de las fuerzas de seguridad; definición de una estrategia de desarrollo; pobreza; corrupción sistémica; etcétera), resultado de sus propias ‘promesas incumplidas’”, sigue. Y concluye: “Todavía hoy en la Argentina, parafraseando a Raúl Alfonsín, con la democracia no se come, ni se cura, ni se educa”.

Por su parte, Murillo nos dice que “se cerró la crisis política abierta en 2001, que había fragmentado tanto al PJ como al no-peronismo (ambos presentaron 3 candidaturas en 2003), dándoles tal vez un nuevo cariz e incluso una nueva sociología”. Las coaliciones electorales se han estabilizado, sostiene, “y se reconocen tanto en el peronismo-antiperonismo que emergió hace más de medio siglo, como en el más reciente que refiere al ‘que se vayan todos’ y a su reemplazo por lo que pareció una nueva era de hegemonía kirchnerista en el contexto de un boom de materias primas”. Mientras tanto, para Malamud es la ratificación del espacio político existente desde 1946, con un campo peronista y otro no-peronista que no dejan lugar para terceras fuerzas. 

Ante la pregunta sobre qué factores estructuran y diferencian a estas dos grandes coaliciones, Santiago Leiras sostuvo que estamos en presencia de una sociedad dividida en torno de dos ejes principales: uno territorial y otro ideológico. “En el plano territorial Juntos por el Cambio se posiciona con ventaja electoral en la zona central del país, moderna y agroindustrial, mientras que el Frente de Todos adquiere ventaja decisiva en regiones de actividad extractiva y de alta dependencia del empleo público (Norte y Noreste del país, zona patagónica) y en la provincia de Buenos Aires de manera particular en la 3.ª sección electoral, donde la diferencia a favor del Frente de Todos se tornó decisiva para definir el resultado electoral”.

mapa elecciones

En cuanto al aspecto ideológico, dice: “El eje ideológico puede ser definido en torno de dos grandes tradiciones políticas: por un lado, la tradición política republicana-liberal; por otro, la tradición nacional-popular. Sobre la base de esta división es que podemos ubicar a las dos grandes coaliciones o bloques electorales (Juntos por el Cambio y el Frente de Todos, respectivamente), más allá de la existencia de una división progresismo/tradicionalismo que se superpone con la diferencia entre ambas tradiciones político-culturales”.

Para Victoria Murillo, el domingo se demostró que dos coaliciones bien definidas, sociológica y geográficamente, dominan la política electoral argentina. “El voto por clase social y por geografía divide al peronismo del no-peronismo. El nuevo peronismo está anclado en un conurbano que ya no es industrial sino piquetero. Y el nuevo no-peronismo está firmemente enraizado en la pampa gringa y en las urbes más vinculadas a la economía global por producción o educación”.

 


Murillo: “Se cerró la crisis política abierta en 2001, que había fragmentado tanto al PJ como al no-peronismo”


 

Por último les preguntamos si consideran que el sistema político tiende hacia una lógica bicoalicional. “Una lógica bifrentista”, aclara Malamud. Y sigue: “En Argentina no hay coaliciones post-electorales, como en los parlamentarismos europeos o el presidencialismo brasileño, sino preelectorales: al ciudadano se le presentan dos opciones precocinadas que funcionan como los partidos estadounidenses, con alas y facciones, pero con más disciplina”

Santiago Leiras, por su parte, sostiene que sobre esa estructuración bidimensional de la sociedad y la política argentina (por territorio e ideología) es que el sistema de partidos puede tender a organizarse y tener expresión a través de una estructura bipolar de coaliciones, bloques o espacios, más que de partidos.

En cambio, Victoria Murillo abre un interrogante: “El electorado ya hizo una opción por dos polos políticos, que han sido históricos en Argentina. La pregunta es si los dirigentes entenderán la política desde esas dos coaliciones electorales o se dividirán por diferentes concepciones de poder y de gobierno dentro de cada coalición”. Sigue: “La oportunidad está para construir una opción bipolar alrededor de estas dos coaliciones; hay que ver si las tensiones internas dentro de cada una lo permiten, especialmente porque a diferencia del pasado no hay liderazgos hegemónicos en ninguna de la dos”. Y cierra: “En ambas las dos facciones (radicalizados y moderados) están en tensión pero no hay una que hasta ahora haya subordinado a la otra y ambas se necesitan para garantizar su caudal electoral”.

 

 

 

Imágenes del coalicionismo argentino

Entrevista a Facundo Cruz | Por Ramiro Albina y Tomás Allan |

 

Los resultados provisorios del 27 de octubre aparecían en pantalla. “Volvió el bipartidismo”, festejaban algunos en Twitter. “No tan rápido”, les respondían otros. A los pocos días la discusión se trasladó a las columnas periodísticas. La palabra “polarización”, que ya suma varios kilómetros, empezó a verse acompañada de nuevas protagonistas: las coaliciones.

En la búsqueda por comprender las sorpresas y continuidades en el escenario partidario nos contactamos con Facundo Cruz, doctor en Ciencia Política, Coordinador Académico del Departamento de Gobierno y Relaciones Internacionales de la UADE, y profesor en la Universidad de Buenos Aires. Es además autor de “Socios, pero no tanto. Partidos y coaliciones en la Argentina, 2003-2015” (Eudeba, 2019).

Con un termómetro que anuncia un verano ansioso por llegar, nos refugiamos en un café del centro porteño. Los segundos empiezan a correr. Coaliciones, no les tenemos miedo.

¿Por qué es importante estudiar los sistemas de partidos, sus dinámicas y cambios?

El sistema de partidos no lo tocás, tocás la política de seguridad, al militar, a gendarmería, a la policía; la política de transporte cuando te tomas el colectivo, el subte, el taxi. No podés tocar al sistema de partidos porque no lo ves. Está, pero no está al mismo tiempo. Y todos los sistemas de toma de decisiones tienen como un pilar fundamental el sistema de partidos. Y eso siempre impacta en la vida cotidiana de las personas por dos cuestiones fundamentales. Primero porque los sistemas le imprimen una dinámica a la política: si el sistema está polarizado, la política es muy polarizada; si el sistema de partidos tiene una grieta grande, entonces la política es una grieta; si el sistema de partidos tiene una dinámica más acuerdista y de consensos entonces los políticos tienden a acordar. La dinámica que tiene el sistema lleva a que los políticos se comporten de acuerdo a esa dinámica. Y en segundo lugar porque el sistema de partidos es parte de tres sistemas conectados: el sistema electoral, que son las reglas mediante las cuales elegimos a nuestras autoridades, y que genera una dinámica de competencia en el sistema de partidos, y además impacta en el formato, que es la cantidad de actores relevantes que tenés. Entonces el sistema electoral te genera un impacto en el sistema de partidos y, a su vez, el sistema de partidos te genera un impacto en el sistema de gobierno, que es cómo las instituciones de gobierno después van a tomar y procesar decisiones (si el presidente va a tener mayoría en el Congreso o no; si va a tener mayoría de gobernadores que lo apoyen o no, etcétera). Tenés esos tres grandes pilares: el sistema electoral, el sistema de partidos y el sistema de gobierno.

Están conectados.

Están los tres conectados y eso después incide en la vida cotidiana de todos. Supongamos que el sistema de partidos estuviera atravesado únicamente por la ampliación o no de derechos de las mujeres, que ese sea el único clivaje: sos verde o sos celeste. Entonces van a resultar electos legisladores de acuerdo a ese único clivaje. Y después en el Congreso vas a tener representación de esos legisladores que van a impactar en tu vida cotidiana, porque van a habilitar o no que haya interrupción voluntaria del embarazo, van a habilitar que sea un tema de discusión de salud pública y no de creencia, o viceversa. A veces es difícil hacer la conexión entre hablar de sistema de partidos con algo que define entre la vida o la muerte, pero el sistema de partidos te va generando las condiciones para que después los actores tomen decisiones que impactan en tu vida cotidiana.

Cuenta la leyenda que en algún momento los electores que entraban al cuarto oscuro podían encontrar las míticas Lista 2 y Lista 3, ¿cuándo fue que en el sistema de partidos argentino empezaron a tomar protagonismo las coaliciones?

Argentina históricamente tuvo tradición de coaliciones. Acá se llaman alianzas, porque jurídicamente se llaman así, pero a mí me gusta hablar de coaliciones porque el concepto es más amplio. La alianza, para la Justicia, es una alianza electoral, un acuerdo que se forma y se presenta en la justicia, y una vez que termina el proceso electoral esa alianza jurídicamente no existe más. Distinta es la confederación de partidos, que es una alianza que se reconoce, se presenta en la Justicia y se mantiene mientras los actores quieran que esté; como, por ejemplo, el Frepaso. Es decir, distintos partidos que acuerdan y tienen órganos que toman decisiones por encima de los órganos de los partidos. Pero Argentina siempre tuvo esa tradición (el PAN, el radicalismo e incluso el peronismo). Con lo cual, históricamente en Argentina tenés una tradición de coaliciones. Pero hay un interregno que es lo que Marcelo Escolar llama la “ilusión bipartidista”, que es a partir del ’83, donde el sistema no solo pasa a ser bipartidista sino que también se nacionaliza, esto es, todas las provincias votan y distribuyen sus preferencias de la misma manera. Entonces el sistema está más homogéneo, todos votan parecido y los partidos reciben proporciones de votos similares, tanto en los cargos nacionales como provinciales, y en todo el país.

¿Hasta qué momento abarca la “ilusión bipartidista”?

Ese periodo bipartidista y nacionalizado va desde ’83 hasta el ’95. Pero a principios de los ’90 tenés dos cuestiones: en primer lugar, una crisis del radicalismo que empieza a perder votos en las zonas metropolitanas; y luego desprendimientos, sobre todo desde el Partido Justicialista, que te generan lo que fue el grupo de los 8 y después el Frepaso. Entonces esa aparición de nuevos actores va llevando a que el sistema de dos, pase a ser un sistema de tres. Eso hace que todos se presenten en el ’95, que es la última vez que aparece la Lista 2 y la Lista 3, pero ya a partir del ’99 (y en el ’97 tenés un antecedente) empiezan a aparecer las coaliciones: se forman la Alianza y, como reacción, el justicialismo forma la Concertación Justicialista, con Duhalde. Entonces primero se forma una coalición no-peronista y, como reacción, el peronismo junta a otros partidos más chicos. Y a partir de ahí la dinámica se mantiene, el sistema se ha fragmentado en términos de las preferencias y empieza a desnacionalizarse; esto es, las provincias empiezan a comportarse de manera distinta, votan para gobernador una cosa y para presidente otra. E incluso las provincias empiezan a ser distintas entre sí, es decir se fragmenta vertical y horizontalmente. El segundo factor es que legalmente en Argentina construir un partido es fácil, necesitas solo el 4% del padrón de cada provincia que te firman una ficha y tenés un partido. Si tenés cinco partidos de distrito, tenés un partido nacional que puede competir por la presidencia. Entonces el costo de entrada para nuevos partidos es bajísimo, con lo cual la fragmentación del electorado y la crisis del 2001 generaron las condiciones para que las élites dejaran de respetar las líneas de los partidos nacionales y pasaran a tener comportamientos más individuales creando sus propios partidos. Entonces el sistema se dispara y tenés 600 partidos reconocidos, que no son todos importantes, pero eso hace que haya muchos, con lo cual empiezan a preguntarse cómo sobrevivir. Porque cada dos años tenés que ir a elecciones legislativas nacionales y la Justicia chequea a ver si mantenés cantidad de afiliados y cantidad de votos que requiere la ley. Entonces los partidos en vez de competir solos, se juntan para sobrevivir. ¿Por qué? Porque funcionan como estructuras y, como toda organización, tienen un solo fin: sobrevivir como organización. Los sindicatos; las prepagas; las empresas; el Estado; los partidos; los clubes; son organizaciones que buscan sobrevivir. Entonces los partidos se juntan para sobrevivir conjuntamente.

 

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¿Cuál es la diferencia entre una coalición electoral y una coalición de gobierno? ¿Cómo se da ese salto?

El salto lo tenés que hacer porque te obliga tu propio objetivo: vos competís electoralmente y si ganás las elecciones, ganás el Poder Ejecutivo y tenés que ir a gobernar. Creo que la clave está en pensar que las coaliciones tienen dos etapas. Primero está la coalición electoral, que es el acuerdo de partidos que deciden competir conjuntamente con el objetivo de ganar bancas o, si es una coalición importante, ganar el Poder Ejecutivo Nacional. También puede pasar que vas a competir por las provincias; competís por la gobernación o la intendencia. Para llegar a ese objetivo, ponés a disposición de tus socios los recursos que tenés. Cada uno tiene militantes, presencia en algunos barrios, otros tienen presencia en otros barrios, y entonces los socios se van tratando de complementar. Esas son las coaliciones que tienden a ser exitosas, las que buscan puntos en común y cada uno aporta lo que tiene. Un segundo punto es que con su aliado fija una serie de reglas. ¿Cómo vamos a funcionar? ¿Vamos a tener una mesa de campaña única o cada uno va a tener la suya? ¿Cómo vamos a definir las candidaturas?¿Cuál va a ser el programa de gobierno? (que es el tema menos sensible porque uno después cuando está en el gobierno hace lo que la coyuntura le permite, junto con las intenciones que uno tiene). Las candidaturas son lo más difícil de definir, sobre todo la candidatura ejecutiva, porque el que encara la ejecutiva lidera la coalición. Entonces como mínimo, si son dos socios, uno de los dos tiene que ceder. Después cuando llegás a la etapa de gobierno, tenés que tener reglas para tomar decisiones: primero para repartir los cargos que son designados por el titular del Ejecutivo (ministros, secretarios, subsecretarios, directores de empresas estatales, etcétera). La clave está en si las reglas de la etapa electoral se respetan en la etapa de gobierno. Y si decidís cambiarlas, que todos estén de acuerdo. Yo siempre digo que las coaliciones son como un matrimonio: en la etapa electoral es cuando estás de novio, y cuando sos gobierno pasas a convivir. Si tenés unas reglas en tu pareja, cuando vas a vivir juntos o te casaste, las respetas; y si las querés cambiar entonces el otro tiene que estar de acuerdo. Si no, terminás en el divorcio, que es cuando las coaliciones se rompen y se separan

Una particularidad que se da en Argentina es que los gobernadores tienen un rol muy importante a la hora de, por ejemplo, formular y aprobar las leyes. En el armado de las coaliciones nacionales, ¿qué rol juegan?

En el armado de las coaliciones nacionales, los gobernadores lo que generan son puntos de apoyo para definir las candidaturas presidenciales. Gobernadores que están con mandato y van a formar parte de una coalición nacional. Por ejemplo el caso del Frente de Todos. Los gobernadores jugaron un rol clave cuando Alberto Fernández fue designado candidato por Cristina, y eso fue muy estratégico porque salieron automáticamente a darle el apoyo cuando estaban dubitativos de acuerdo a si Cristina se presentaba o no, y también Alberto necesitaba eso porque necesitaba tener un punto de apoyo. Lo único que había sido Alberto en los últimos años fue jefe de campaña o asesor de muchos candidatos justicialistas que no habían ganado las elecciones. Entonces necesitaba su punto de apoyo dentro de la coalición justicialista, los gobernadores salen a apoyarlo y Alberto Fernández les retribuye reconociéndose como el líder de los gobernadores. Dentro del peronismo esa es la lógica. Es difícil ver dentro del no-peronismo un rol similar de los gobernadores porque las gobernaciones en su mayoría tienden a ser siempre justicialistas. El segundo punto donde los gobernadores son importantes es en la definición de las listas de diputados nacionales. Las listas de diputados nacionales históricamente siempre las definen los gobernadores, porque jurídicamente está armado así, las presentan los partidos de distrito. Nosotros tenemos partidos nacionales, partidos provinciales y partidos municipales, uno por cada nivel de gobierno. Pero entre el nacional y el provincial tenemos un nivel más que es el partido de distrito, el partido provincial que la justicia habilita para competir por diputados nacionales en ese distrito. ¿Quién tiene la firma de eso? El apoderado del partido provincial. ¿Y el apoderado del partido provincial a quién rinde? Al gobernador.

Tiene la lapicera.

Exacto, la lapicera la tiene el gobernador. ¿Cuándo cambia un poco eso? Con Cristina. Mucho de la tensión histórica de ella con los gobernadores viene del hecho de Cristina de empezar a imponer candidatos en las listas de diputados nacionales. Eso rompe una tradición política en Argentina y fue un factor de tensión muy importante. Salvo en los momentos donde el peronismo disputa liderazgo a nivel nacional, el presidente suele respetar a los gobernadores para que armen las listas, y Cristina generó un poco esta tensión, porque era su forma de construir poder en las provincias. Esas son las dos cosas que aportan los gobernadores en las coaliciones nacionales.

 


“La fragmentación del electorado y la crisis del 2001 generaron las condiciones para que las élites dejaran de respetar las líneas de los partidos nacionales”


 

Hoy pareciera que hay dos grandes coaliciones que dominan la política argentina. ¿Qué diferencias y similitudes hay entre los procesos de construcción de ambas?

Creo que son dos casos distintos en términos del proceso mediante el cual se construyeron. El único punto de contacto es que ambas se construyeron desde la oposición al gobierno nacional de turno. Pero me parece que fueron dos procesos distintos, porque me da la sensación de que Cambiemos nunca tuvo una discusión en torno a quien iba a ser el candidato para la presidencia. Y en el Frente de Todos en un momento, antes de sea el Frente de Todos, sí estaba esa discusión. Había que ver si Cristina iba a jugar o no; ver si los gobernadores iban a lanzar a alguien o no; si Sergio Massa se lanzaba o no… Y eso Cambiemos nunca lo tuvo. Cambiemos tenía un liderazgo opositor de Mauricio Macri, y lo que tenían que hacer era ver si todos aceptaban que él fuera, y unirse atrás. Pero el peronismo tenía dos o tres figuras que estaban dando vueltas. El peronismo es muy particular porque una vez que define el candidato presidencial todos se alinean automáticamente, y no necesitan de mucho tiempo. Cambiemos sí necesito tiempo. Cambiemos empieza a prepararse a mediados del 2014, estamos hablando de un año y un mes antes de la primaria.

La alineación de los gobernadores fue prácticamente automática en el caso del Frente de Todos. Con un tweet. 

Estamos hablando de que, en abril, Cristina dijo que Alberto es el candidato presidencial, con un tweet, un video y ya está. Otro punto de contacto: el aviso del acuerdo entre Elisa Carrio y Mauricio Macri se comunicó también por Twitter y por Facebook. El anuncio fue igual, pero el proceso fue más largo. ¿Por qué? Porque necesitaban adentro al radicalismo, y en ese momento tenían dos candidatos presidenciales que iban a enfrentar a Daniel Scioli: por un lado, Mauricio Macri, y por el otro, Sergio Massa. A fines de diciembre, Massa medía más que Macri. La convención partidaria de la UCR en Gualeguaychú en marzo definía para quién se iban a volcar, y el radicalismo empieza en noviembre a ver cómo tantea el terreno.  Entonces todo eso fue un plazo más largo, muchos meses de trabajo. En el Frente de Todos no, fue un tweet de aviso y ya está. También por una cuestión de los factores, la crisis económica alentó que los peronistas vieran que lo que dijo Gioja a fines del año pasado: “Hay 2019”. El peronismo tiene esa particularidad… Cuando huele que el poder empieza a estar disponible, salta enseguida y todos juntos. Es una característica muy movimentista que tiene el justicialismo. Principalmente noto esas diferencias, y en el Frente de Todos sí hay varios actores de veto importantes; personalidades. En lo que fue Cambiemos no notaba personalidades de veto, notaba actores más colectivos, era difícil ver un actor unificado en el radicalismo. Quizás si lo ves en Elisa Carrio, pero porque tienen otra dimensión partidaria. Pero más que nada creo que las diferencias están en el timing.

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Partiendo justamente de ese punto, de la heterogeneidad del peronismo en términos de la cantidad de liderazgos que hay, con distintas lealtades y que responden a distintas audiencias. ¿Qué estrategias pensás que puede tener el Frente de Todos para evitar un conflicto intra-coalición? En algún momento hablaste acerca del reparto de funciones, en el caso de Cambiemos. 

Cuando escribimos con Lara Goyburu el artículo en La Nación sobre las coaliciones por funciones, habíamos detectado que la concentración de la decisión ejecutiva estaba en el PRO; que el radicalismo y la Coalición Cívica cumplían una función de escudo legislativo en el Congreso y que al radicalismo, si uno ve un proceso de políticas públicas (implementación, control y feedback) le tocaba fuertemente la función de implementación por las segundas y terceras líneas ministeriales, y además por el porcentaje de intendentes que tenía (más del 80% de los intendentes de Cambiemos se identificaban como radicales).

Todavía me parece medio pronto hablar de cuál va a ser la distribución de funciones en el Frente de Todos, porque todavía no tenés los ministerios. Hay nombres dando vueltas, pero todavía no tenés el gabinete. Alberto ha estado muy concentrado estas semanas en construir legitimidad regional porque lo necesita y porque es una de las preocupaciones que tiene. Él quiere retomar esos vínculos regionales que había construido junto con Néstor Kirchner en el período 2003-2007, lo que derivó en aprovechar el boom de los commodities para conectarse política, económica y socialmente entre los países de Sudamérica sobre todo. Entonces esta semana se ha visto mucho trabajo en eso, porque eso le refuerza la legitimidad que necesita. Sí me imagino que va a haber una distribución parecida o algo similar a esto… Vos tenés tres actores centrales dentro del justicialismo: Alberto Fernández referenciado con los gobernadores y con el sindicalismo, dos actores tradicionales del peronismo, que fueron punto de apoyo muy importantes para Menem por ejemplo. Cristina, con un anclaje institucional en la Presidencial del Senado, más referenciada con el kirchnerismo, con un conjunto de actores que crece con Néstor Kirchner, no tan identificados con el justicialismo sino con un kirchnerismo puro. Son culturas políticas distintas que coinciden en muchas cosas, pero los simbolismos, la forma de interpretar la política, la forma de construir y concebirla, los liderazgos… Son distintos. Es producto también de esta fragmentación de la que hablábamos y de como el peronismo termina tomando esa forma coalicional que siempre tuvo pero que se sintetizaba en la Lista 2 y ahora se sintetiza en números de listas distintos, colores similares, dirigentes que han permanecido porque son más o menos los mismos en los últimos casi 20 años, por lo menos a nivel nacional. Y después Sergio Massa liderando la Cámara de Diputados.

Hay tres grandes sectores…

Tenés los tres espacios institucionales con los tres referentes de la coalición a nivel nacional que van a tener que convivir. No va a ser un matrimonio de a dos, va a ser de a tres, y eso tiene sus complicaciones. Siempre la punta de esa pirámide va a ser Alberto porque es quien ejerce la Presidencia, y que por lo tanto tiene la lapicera para todo y que tiene el poder de veto. Entonces supongamos un escenario en el que Sergio Massa y Cristina coinciden en una agenda legislativa que va en contra de los intereses de Alberto Fernández… Alberto tiene el veto. Y si Cristina vetó el 82% móvil por cuestiones fiscales, Alberto tienen un montón de argumentos para vetar lo que ellos dos quieran sacar con el solo hecho de generar tensión interna. Ahora, ellos dos también tienen la capacidad de retrasar discusiones legislativas por las reglas que asigna la distribución de funciones en el Congreso. Pero Alberto siempre va a tener la última palabra, entonces, me parece que está un escalón más arriba. Sí veo una cercanía o confluencia mayor entre lo que es el bloque que responde a los gobernadores, el massismo y Alberto; y noto al kirchnerismo quizás no tan coincidente en algunas cuestiones, por lo menos en declaraciones y los discursos de victoria en la campaña, de la futura sucesión que eventualmente se va a discutir. Noto más cercanía por los vínculos personales que han construido. Sergio creció en la Jefatura de Gabinete en los lugares institucionales que tenía él mientras estaba Alberto, entonces hay una confianza entre ellos. Sergio vuelve porque lo trae Alberto, entonces noto una mayor sintonía ahí. También porque Alberto es la cara de los gobernadores, entonces eso se va a procesar en el Senado. El Senado es el ámbito institucional donde las provincias se sienten más identificadas, porque es el ámbito histórico que le ha dado la Constitución Argentina a las provincias. La representación de las provincias está en esas 72 bancas. Cuando los senadores justicialistas dicen “no vamos a aceptar un liderazgo de Cristina” es porque el Senado es la casa de las provincias, y por lo tanto de los gobernadores. Entonces ahí podés llegar a ver algunas de estas tensiones que Alberto me da la sensación que va a tener que ordenar porque los gobernadores se lo están demandando.

¿Cuales son los factores que estructuran y diferencian las dos grandes coaliciones de las que venimos hablando?

¿Qué las une?

Qué une a sus integrantes y qué las diferencia entre ellas.

Muchas coaliciones nacen del espanto. Del espanto no en términos de que están espantados con lo que está pasando sino que nacen por oposición a alguien que está tomando decisiones. Las coaliciones que nacen opositoras para ganar el gobierno generalmente nacen con esa confluencia. La Alianza nace con un patrón claro de “si no nos juntamos, el justicialismo se mantiene en el poder otros 8 años más”, y se dan cuenta de que estaban compitiendo por el mismo voto y que juntos en realidad iban a sumar matemáticamente lo que uno le estaba compitiendo al otro. Entonces es una coalición opositora que nace por oposición al oficialismo. El problema de ese tipo de acuerdos pasa por el hecho de que una vez que lográs tus objetivos, no podés gobernar a través del espanto. Y es el problema de esa transición de las reglas que hablábamos anteriormente. Si lo ponemos en términos simbólicos, pasar del espanto al amor. Es como ponerte a salir con alguien porque tu ex te dejo por otro y de repente estás en pareja y comiendo en lo de tus viejos y decís “¿Qué hice?” (risas). Esto de arrancar por la negativa y después convertirlo a la positiva es todo un desafío. Cambiemos nace por ese sentimiento común de “tenemos que salvar la República”. Entonces, las coaliciones no peronistas, en general se juntan mucho por oposición al peronismo para “rescatar a las instituciones”, y después vemos que hacemos en el otro eje, el de izquierda-derecha.

Pero ese eje izquierda-derecha no es el factor predominante en la decisión de construir la coalición, digamos.

Hay puntos de contacto. En Argentina estos ejemplos que estamos analizando tienen estas características. Pero por ejemplo el Frente Progresista Cívico y Social en Santa Fe también se juntó por este doble eje peronismo-antiperonismo e izquierda-derecha pero sí ya con una característica de neto corte progresista. El radicalismo de Santa Fe es de neto corte progresista, el socialismo es un partido de tradicional de progresismo; entonces hubo esa confluencia y también se juntaron para desbancar al peronismo que venía ganando desde el 83 hasta el 2007. Ahora, no en todos los países pasa lo mismo. No en todos los países tenés dos ejes (peronismo-antiperonismo e izquierda-derecha).

Siempre tenés un mínimo grado de conexión ideológica entre los integrantes de la coalición, porque si no, no se sobrevive. Vas a convivir y a la primera que tenés que pagar las expensas vas a revolearte los platos. Si al primer pago de expensas ya te estás revoleando los platos entonces ya hay una base que no está. Necesitás esa base de contacto. No podés tener una desconexión completa porque eso no sobrevive, y nunca vas a tener una confluencia total, porque si no serían los mismos partidos políticos. La base ideológica fortalece a la coalición; la diversidad le permite la versatilidad para tomar decisiones para distintos electorados, para distintos actores corporativos y con objetivos que pueden complementarse. Si esa diversidad es bien administrada, las coaliciones son exitosas. Ahora, cuando la diversidad empieza a ser más que los puntos de confluencia, porque la propia gestión te lleva a resaltar ciertas cuestiones y otras no, ahí empiezan los problemas.

 


“Siempre tenés un mínimo grado de conexión ideológica entre los integrantes de la coalición, porque si no, no se sobrevive”


 

¿Cuáles son los desafíos hoy de Cambiemos (o JxC) para mantenerse unido sin tener la figura del presidente que aglutine desde arriba?

Volver a discutir las reglas. El Poder Ejecutivo te ordena mucho, te disciplina y te estructura todos los niveles inferiores de dirigentes en las distintas arenas de tomas de decisiones. Y ahora hay actores que están demandado una mesa mas horizontal y no tan vertical, y actores que están cómodos con el esquema mas vertical. Creo que la principal tensión va a venir por ahí. Los principales desafíos que se vieron esta semana donde Cornejo salió a disputar la presidencia del bloque, ya fueron frenados. Se mostró claramente que hay un liderazgo de Negri ahí. Pero hay que ver como reacciona esta parte del radicalismo; si decide romper el bloque y mantenerse dentro del interbloque va a tratar de buscar mas autonomía para que si la mesa de decisiones de Juntos por el Cambio no sea acorde a lo que están buscando de acuerdo a sus propios intereses, tener autonomía para romper. El peligro de eso es que si vos no tenés una oposición unida, el que saca ventaja de eso es el oficialismo. Va a haber una coalición que va a ser opositora pero esa coalición va a ser legislativa. Si ese bloque va a partirse, el que va a sacar ventaja es el oficialismo. Con lo cual viene una etapa donde se van a rediscutir las reglas. La siguiente gran pregunta es cómo va a procesar el Pro la trascendencia de su líder: Macri va a ser un actor que no va a tener ningún espacio institucional, y en Argentina los que toman decisiones son los que tienen espacios institucionales.

Larreta.

Exacto. Entonces la pregunta es cómo el Pro va a procesar la derrota de su líder, que es la primera desde el 2003. Desde entonces Macri no perdió ninguna elección. Siempre los cargos por los que compitió en última instancia los ganó. Esa trascendencia de su líder es algo que necesitan todos los partidos políticos, porque si no el líder muere y el partido desaparece. Ahora va a haber una presidencia propuesta que es Patricia Bullrich, que no es alguien nativa del Pro, se fusiona después; que es alguien mucho más extrema en las percepciones de la discusión pública dentro de Juntos por el Cambio, y el resto de los actores van a tener que respetar ese liderazgo. Hay que ver cómo Macri traslada esa legitimidad propia dentro del Pro. La Coalición Cívica es otra gran pregunta. Una coalición que nace con Elisa Carrió en 2001 y ella dijo que ahora se retira. Son todas preguntas para las que no hemos tenido casos similares porque en Argentina quien pierde los cargos tiende a desaparecer. Entonces, si nos montamos en la historia, Mauricio Macri no tendría chances de sobrevivir políticamente. Pero Cambiemos también tenía muy pocas posibilidades de ganar el sillón de Rivadavia y el 11 de diciembre de 2015 se estaba sentando él. La política argentina te puede seguir sorprendiendo todos los días.

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¿Cuáles son las virtudes y debilidades de que la política se organice en torno a coaliciones?

Yo creo que es una reacción natural a las dinámicas propias de la política. Es natural que hagan esto los actores, y me parece que es una inteligente y positiva reacción de los actores después de la fragmentación a la que llevó la crisis política del 2001. Esa crisis te disparó todo: indicadores económicos, sociales, de civilidad, indicadores del propio sistema político. Todo se fragmentó. Los únicos espacios de supervivencia fueron los gobernadores, que pudieron mantener su poder. Pero las legislaturas se fragmentaron, el Congreso se fragmentó, la competencia entre los partidos, también, y el sistema naturalmente fue tendiendo a los acuerdos entre los diferentes partidos, en donde los actores fueron aprendiendo a encontrar puntos en común y a competir conjuntamente, y los que ganaron fueron encontrando puntos en común para ganar. Tenemos solo dos casos de coaliciones nacionales (primero el Frente para la Victoria y después Cambiemos; Frente de Todos será la tercera). Pero después, las coaliciones subnacionales que ganaron se mantuvieron en el tiempo (el Pro; el FPCyS). Los actores fueron aprendiendo. Ese gestionar la diversidad conjuntamente en base a puntos en común termina siendo favorable para el sistema político. No veo un escenario en donde esto vuelva a ser un bipartidismo, porque los partidos mantienen sus identidades. Cambiemos nunca fue un partido político, porque cada uno mantenía sus identidades y sus espacios de autonomía adentro. Los partidos políticos no se fusionaron en uno solo. Veo favorable esta dinámica bicoalicional que pareciera estar formándose, porque vas a tener a una coalición que representa a una porción de la ciudadanía y otra coalición que representa a otra y dentro de esas coaliciones hay actores que representan a sectores específicos. Cómo se administran esas coaliciones a partir de los dirigentes que toman las decisiones es el desafío, pero sí tenés vehículos representativos buenos.

Y sobre todo porque hay ejemplos de otros países en los que la existencia de dos coaliciones o de dos grandes actores en una dinámica bipolar lleva a la coincidencia cuando es necesario. Las dinámicas bipolares no tienen por qué ser siempre polarizantes. De hecho hay muchos estudios que muestran que cuando existen dos polos bien representados no siempre van hacia los extremos sino que tienden a confluir en el medio. Me parece que igual no pasa tanto por el formato (cuántos son) sino por la dinámica (cómo se relacionan los que están). Si eso se mantiene con una dinámica hacia el centro (centrípeta), va a ser positivo para el sistema político.

En los últimos dos años podemos encontrar cambios en los sistemas de partidos de la región que contradicen lo escrito hace poco tiempo atrás. Por ejemplo, en El Salvador ganó un candidato por fuera del bipartidismo establecido; en Costa Rica la disputa no fue principalmente entre el PLN y el PAC; en Mexico el triunfo de Morena, y el PRI quedando en un tercer lugar muy debilitado; en Brasil ganó Bolsonaro por fuera de esa suerte de duopolio PT-PSDB. ¿Se puede encontrar raíces comunes en esos cambios o responden principalmente a dinámicas locales? 

No conozco en profundidad todos los casos pero sí puedo decir que esas situaciones pasan cuando la ciudadanía interpreta que ni oficialismo ni oposición están capacitados para un eventual cambio de gobierno, y aparecen figuras alternativas. Creo que fue lo buscó Lavagna en esta elección y no lo logro. Él decía “mirá, terminó en un fracaso el kirchnerismo; fue un fracaso el proyecto de JxC, apostá por una tercera”, y la propia polarización nuestra se lo terminó deglutiendo. La ancha avenida del medio terminó siendo un pasaje sin salida. En Brasil, la dinámica de dos que se venía dando desde la caída de Collor de Mello, terminó llevando a que un proceso muy similar al de Collor terminará colocando en el Palacio del Planalto a alguien completamente ajeno a la dinámica política, que se está construyendo desde la presidencia de Brasil. Entonces yo creo que ahí hay una cuestión de la legitimidad ciudadana que va marcando el timing. Llega un momento en que la propia ciudadanía reconoce que los actores vigentes no son quienes mejor pueden administrar los asuntos públicos y se vuelva a opciones que entran por la ventana, que estaban tratando de pasar por la puerta pero que no los dejaban los que pasan por la puerta todo el tiempo, y entonces la ciudadanía los mete por la ventana. Entran y se quedan en la casa, y hacen de la casa propia, y los tradicionales de siempre no pueden entrar más, y después modifican la casa. Si esa modificación redunda bien, se quedan, que es lo que puede llegar a pasar con AMLO en México y con los casos que mencionaste. Después tenés también sucesos disruptivos. Por ejemplo, ahora Bolivia, que está corriendo un serio riesgo de proscripción el MAS. Hay otros casos que son más bien procesados: en Chile la dinámica bicoalicional de la Alianza y la Concertación/Nueva Mayoría llevó a que en un momento se metiera el Frente Amplio, un poco más a la izquierda de la Concertación, y encontrara como espacio institucional que se descomprimió el sistema electoral (dejó de ser el sistema binominal, paso a un sistema proporcional de magnitudes entre chicas y medianas), y logra construir una bancada importante de diputados, pero solo mete un senador. Creo que todas esas dinámicas son más bien nacionales, es decir, en qué momento los sistemas se fragmentan, se mantienen como dos o como tres, pero sí tenés ciertos hilos conductores en cuestiones como la aparición de las nuevas derechas en América Latina.

¿Qué proyecciones le ves a Gómez Centurión y Espert? ¿Argentina tiene mecanismos institucionales que impidan que emerjan este tipo de liderazgos con fuerza o si se dan las condiciones adecuadas pueden llegarse a proyectarse?

Creo que el primer elemento es nuestro propio sistema electoral. Los lugares donde más creció y mejor desempeño tuvo Gómez Centurión fueron las provincias del norte, donde se eligen 5 bancas, con lo cual en cada elección se eligen 2 o 3. Y la propia polarización hace que las bancas se repartan entre las dos principales coaliciones. O sea que en los lugares donde más identificación hay conn el discurso de estos actores tienen este freno institucional. Sí veo el riesgo en que ambas coaliciones tienen apoyos territoriales que son complementarios. Espert tuvo mejor desempeño en las provincias metropolitanas y Gómez Centurión tiene apoyo en el norte, en la región cuyana y en el sur. Si uno te articula algo en el centro, en la zona más productiva, y otro te articula en el norte, en cuyo y en el sur, entonces tenés complemento entre los dos. Con lo cual, si ellos resuelven su problema de ego, tenés candidaturas a diputados en las próximas elecciones. Sobre todo si Alberto va a retomar su agenda verde sobre el aborto.

 


“Las coaliciones son una positiva reacción después de la fragmentación a la que llevó la crisis política del 2001”


 

¿Fue subestimado el radicalismo en el sistema de toma de decisiones de Cambiemos?

Creo que no solo fue subestimado el radicalismo sino que también otros actores del Pro fueron desestimados. Y creo que acá es donde las dos culturas de Cambiemos chocaron y nunca se pudo resolver eso.

Monzó y Marcos Peña.

Claro. Si querés sintetizarlo en nombres propios lo sintetizás ahí. Yo diría Monzó y Marcos Peña-Durán Barba, como si fuera un nombre completo. Las dos culturas no solo tienen que ver con big data versus el barrio. Tiene que ver también con cómo concebís la política; con cómo una parte importante del Pro consideró siempre que venía una refundación de la élite política argentina, y ahí chocó con una cuestión que naturalmente iba a pasar: vos tenés como aliado central a alguien que es parte de esa propia generación que vos estás criticando. Y del otro lado el sector más político que sostiene que hay ciertas cosas de la política que no pueden ser cambiadas. Eso se sintetizó en el big data versus el territorio. Pero atrás hay una cuestión filosófica y profunda de la política: para qué sirve; cómo se concibe; cómo se hace. Reuniones de gabinete de 9 a 18 horas no hacen política, pero la política es un trabajo de 24/7 porque requiere gestión y política, no podés hacer solo política con la gestión. Necesitás hacer las dos. Y el trabajo político requiere gastar más tiempo en cucharitas y tazas de café que en estar viendo tableros y apretar botones. Creo que un gran problema fue concentrarse más en las reuniones de gabinete que en las sobremesas de los asados.

 

*El entrevistado es doctor en Ciencia Política, Coordinador Académico del Departamento de Gobierno y Relaciones Internacionales de la UADE, y profesor en la Universidad de Buenos Aires. Es además autor de “Socios, pero no tanto. Partidos y coaliciones en la Argentina, 2003-2015” (Eudeba, 2019).

 

A. Malamud: “En Argentina, clase mata ideología”


Entrevista a Andrés Malamud | Por Ramiro Albina y Tomás Allan |

 

Andrés Malamud, oriundo de Olavarría, es un politólogo graduado en la Universidad de Buenos Aires. Se doctoró en Ciencias Sociales y Políticas en el Instituto Universitario Europeo, y actualmente vive en Portugal, donde se desempeña como investigador en la Universidad de Lisboa. Las distancias geográficas no son un impedimento para que Andrés siga día a día la realidad política argentina y participe en el debate público. Quizás sea una ventaja ya que, como suele decirse, la distancia cambia la perspectiva.

Nos encontramos en la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, en el barrio porteño de Constitución. A medida que la entrevista avanzaba, los minutos volaban. De repente, estábamos en una charla casual. Andrés contribuía a eso con su simpatía. Algunas de sus respuestas vinieron acompañadas de una fina ironía y polémica que hacían inevitable sacar una sonrisa. El inglés académico y los 280 caracteres de Twitter (donde participa activamente) moldearon en él un estilo que quizás debiera extenderse en la academia: respuestas liberadas del arte de adornar y enroscar argumentos, sin perder profundidad.

Andrés suele decir que hay cuatro maneras de intervenir en el debate público: como intelectual orgánico (se juega por un partido); como intelectual público (se juega por una causa); como analista político (puede tener su camiseta, pero ayuda a hacer comprensible la realidad haciendo uso de categorías académicas); o como divulgador científico (ayudan a hacer comprensible la ciencia). Dice sentirse identificado con los dos últimos. En su rol de analista, le interesa lo que realmente es, antes que el deber ser.  Además, porque para cambiar la realidad, primero hay que entenderla.

No los aburrimos más. Prepárense, tomen aire, y sumerjámonos en las profundidades de la política argentina. Allá vamos.

Andrés, ¿cuáles son los principales clivajes (si se pueden identificar) que ordenan la oferta política en las elecciones argentinas de este año, especialmente entre Juntos Por el Cambio y el Frente Todos?

Clivaje como división social políticamente relevante es una división social que es activada, pero podría no serlo. Por ejemplo, no hay clivaje de género; en general no se vota en función de ser varón o mujer. El principal clivaje argentino es el mismo desde 1946. Hay gente que no está de acuerdo, pero yo sostengo que se mantiene: es el que asocia a los sectores populares con el peronismo y a las clases medias con el no-peronismo. Ahora está un poco mezclado porque hay peronismo en todos lados, pero sin embargo uno puede ver que el voto de clase está muy afincado en el Frente de Todos o en Juntos Por el Cambio. Eso es una particularidad argentina porque, por ejemplo, en Gran Bretaña y en otros países desarrollados hay un voto obrero de derecha, fuerte. Un tercio de los obreros sindicalizados en Gran Bretaña vota al Partido Conservador; acá cerca del 90% de los asalariados sindicalizados vota al peronismo. En esta elección o en alguna otra se puede confundir porque el peronismo se desparrama o se divide… Pero, para mí, Juntos por el Cambio y Frente de Todos representan básicamente ese clivaje; no hay mucha novedad. La novedad respecto del pasado reciente, pero no al anterior, es que se diluyó el medio y, por lo tanto, es mucho más claro que hay solo dos espacios políticos en Argentina.

Si pensamos en los principales estructurantes del voto, ¿cuáles son? ¿La identidad; la ideología; el metro cuadrado; una combinación?

El peronismo puede ser definido como una identidad sociopolítica. No es una ideología, es algo más relacionado con la cultura orientada hacia la política. Pierre Ostiguy define lo alto y lo bajo: lo bajo es lo crudo, lo popular; lo alto es lo refinado, lo de clase media y media-alta, más aspiracional. Y ese es el clivaje, es un clivaje socio-cultural, no ideológico. Ambos, lo alto y lo bajo, tienen izquierda y derecha. El peronismo tiene izquierda una década y derecha la siguiente. Y el no peronismo puede tener socialdemócratas como Alfonsín y presidentes como Macri.

¿Puede que haya una fragmentación social también dentro del peronismo? Es decir, que la división a nivel dirigentes exprese una división del propio electorado peronista. Rodrigo Zarazaga trata el tema en su libro Conurbano infinito. 

Exacto, él y Juan Carlos Torre son los dos autores que hablan de la división de la base social del peronismo, sobre todo entre los sectores sindicalizados y los que están afuera del sistema, que están representados por las organizaciones sociales en vez de por los sindicatos. Y eso era efectivamente así, lo que pasa es que ellos, sobre todo Torre, reconocía que la política construye un puente entre los fragmentos sociales. El peronismo siempre tuvo esto, los proletarios y los lumpen-proletarios. Y esta es la división que Zarazaga mencionaba: el taxista peronista que putea al piquetero peronista que no lo deja pasar (risas). El Frente de Todos parece haber combinado eficientemente una propuesta que abarca a todos, y esa propuesta tiene a Kicillof y a Massa en la misma boleta. 

Un intento de unir por arriba lo que abajo estaba dividido…

Exactamente. Un intento conseguido en las listas y probablemente conseguido en el voto, ganen o no. Pero esa unión ya tiene más del 40% de las expectativas de voto.

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Hace unos días Martin Rodriguez escribió que Lavagna “destrabó la política”, en el sentido de que su aparición atravesando la polarización, con cierto potencial electoral, aparentemente captando votos de ambos polos, y que aparecía ganando en el ballotage tanto a Macri como a Cristina -aunque con dificultades para llegar a él- puede haber sido un factor que haya motivado la moderación o el giro al centro con Pichetto de un lado y Alberto Fernandez del otro. ¿Creés que hay algo de eso?

En parte sí, por las buenas y por las malas. En parte porque una candidatura atractiva en el centro espacial, lo que hizo fue contribuir a moderar; pero podría haber pasado lo contrario: podrían haberse ido a los extremos para diferenciarse de esa candidatura exitosa; solo que nadie pensaba que fuera exitosa, salvo Lavagna. El principal efecto de Lavagna fue hacer implosionar Alternativa Federal, que ocupaba ese espacio; y cuando Lavagna aparece con una mayor intención de voto que la mayoría (salvo quizás Massa), divide el voto del medio. En ese entonces era tercero, y dividido, tercero y cuarto. Ahí empezaron a fugarse para todos lados. Lavagna hace el análisis contrario. Él dice: “Yo no me alié con ellos porque ellos se estaban yendo”. Mi interpretación es que porque él apareció, los otros desaparecieron. 

Una similitud que podemos encontrar entre el kirchnerismo y Cambiemos (o más específicamente el PRO) es que ambos pretendieron, en su momento, al menos discursivamente, “refundar” el sistema político y dejar atrás la vieja política. El kirchnerismo en la cruzada contra el pejotismo, y el PRO en su idea de dejar atrás el populismo (en relación al peronismo). Sin embargo, el kirchnerismo terminó de nuevo con el PJ y Cambiemos incorporó a Pichetto. ¿Cuáles son los pilares sobre los que se sustenta la normalidad o la continuidad argentina?

Son dos: un pilar sociológico o demográfico y un pilar institucional. El sociológico ya lo hablamos, los clivajes en Argentina dividen dos campos en base a la clase. Clase mata ideología. Uno puede cambiar de ideología pero no de clase, con mucha facilidad. El otro pilar son las instituciones. Argentina tiene una serie de características cuya combinación es atípica: es presidencialista; es federal (y eso significa que hay veinticuatro sistemas políticos presidencialistas, en cada provincia siempre hay incentivos para votar al primero o al segundo porque el tercero se desperdicia); tiene elecciones parciales para la Cámara de Diputados (es el único país del mundo que tiene este sistema, en el Senado hay muchos casos con renovación parcial, pero en Diputados solo en Argentina), esto significa que vos podés hacer una excelente elección y tu representación en el Congreso es la mitad de esa elección; para tener una representación adecuada a tu voto tenés que ganar dos seguidas, entonces las terceras fuerzas suben en las elecciones intermedias y mueren en las ejecutivas porque nunca llegan. Entonces todo eso va haciendo converger a la política en dos espacios. La sociología y las instituciones se combinan.

 


“El principal efecto de Lavagna fue hacer implosionar Alternativa Federal”


 

Entonces esa bipolaridad que se presenta en el escenario nacional está anclada en el escenario local. 

Tiene dos anclas, eso es lo importante. Las instituciones podrían no ser tan restrictivas pero el sistema electoral es restrictivo. Otro factor es la magnitud baja de los distritos electores, la mayor parte de las provincias argentinas elige hasta cinco diputados en cada elección, solamente cuatro eligen más de cinco diputados, y eso hace que las minorías queden afuera. Entonces hay costos de entrada muy altos. Los que están adentro están beneficiados por la inercia. 

Nos encontramos con que las dos fórmulas presidenciales más competitivas están encabezadas por dos “porteños”. A lo que se le suma el hecho de que durante el gobierno de Cambiemos, aprovechando su condición de minoritario, los gobernadores pudieron hacer uso de su peso político y conseguir ventajas (por ejemplo, hoy tienen una buena situación fiscal). ¿Cómo pensás que se va a estructurar la estrategia de los gobernadores? ¿Se repliegan en su territorio; apuestan realmente a uno de los dos candidatos; son indiferentes?

Gran pregunta. Que un candidato sea porteño es natural porque los presidentes del no-peronismo vienen de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Mientras que los presidentes peronistas venían de provincias periféricas. Así que la novedad está en el Frente de Todos, por varias razones: porque el candidato es porteño, porque no tiene ningún cargo institucional y porque fue colocado por la vicepresidenta.

Que tiene su peso en Buenos Aires…

Y fue colocado precisamente para juntar a los gobernadores. El mismo día que Cristina hace la declaración, que manda el tuit, pasa de tener 5 a tener 13 gobernadores que apoyan su candidatura. Esos 8 fueron gestionados o reclutados por Alberto. Macri con Pichetto juega a lo mismo: a ampliarse, moderarse (en el espacio, no en la ideología, la ideología es lo de menos; robar votos del centro), y Pichetto lo acerca a los gobernadores, a los de Neuquén y Río Negro sobre todo, y a Schiaretti, el más importante de los gobernadores peronistas, la más importante de las provincias electoralmente hablando, la única que definió una elección (2015) y va con lista corta, y eso puede definir la elección. 

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Una de las características del peronismo es esa fluidez interna… Después de cada derrota electoral hay un recambio en el liderazgo, pero vemos que en el 2015 perdió el candidato de Cristina (autoinfligido o no, esa es otra discusión), y de nuevo en el 2017 en la elección intermedia en la provincia de Buenos Aires, y sin embargo sigue siendo teniendo una presencia fundamental en la fórmula, aunque no es la candidata a presidenta. ¿Es un indicador de que se solucionó el recambio de liderazgo dentro del peronismo, o de lo contrario? 

No se solucionó, ni se va a solucionar hasta que no haya un presidente peronista. El peronismo siempre renueva su liderazgo en vida. Comparémoslo con el radicalismo, donde hasta que el líder no se muere no hay sucesión. Pasó con Alem, con Yrigoyen, con Balbín, y con Alfonsín, que mientras vivía, aunque estuviera afuera del poder, era el que mandaba incluso cuando había otro presidente del mismo partido. En el peronismo no pasa eso: el presidente que asume defenestra al anterior. El tema es que todavía no asumió, y si asume, el nuevo presidente peronista va a tener al anterior como vicepresidenta con poder en el Senado. Por lo tanto estamos ante una incógnita, una situación nueva. 

A lo que se suma que en el 2023 muchos gobernadores peronistas no tienen posibilidad de reelección…

Muchos de estos gobernadores quieren que sea Macri el que gane, porque no tiene reelección. Alberto tendría. 

¿Ambas decisiones -la de incluir a Pichetto en la fórmula y la de incluir a Alberto- son un reconocimiento tácito de que inevitablemente se van a requerir acuerdos más amplios en el próximo periodo de gobierno?

Yo estoy seguro que sí, aunque justamente como es tácito no tengo la prueba (ríe). Pero no tengo duda de que son activos electorales (lo hacen porque les conviene a la estrategia previa) y activos de gobernabilidad (lo hacen porque para gobernar después necesitan abrirse a sectores a los que estos tipos tienen llegada). 

Solés mencionar la necesidad de acuerdos amplios para solucionar problemas estructurales, sobre todo económicos. ¿Qué tipo de acuerdos se necesitan y entre qué actores?

Yo no soy un fanático “moncloista”, no mitifico a ese tipo de cosas. Pero hay reformas que tienen que ver con la productividad. Argentina es un país que produce caro, casi todo lo que produce lo produce caro. Por una serie de razones, empezando por la ineficiencia estatal. Y esa ineficiencia estatal tiene que ver, entre otras cosas, con gastar más de lo que recauda. Y ese gasto tiene que ver, entre otras cosas, con el sistema previsional (que pasa en todos lados, el caso argentino no es el más grave, el brasileño es mucho más grave) y la cuestión impositiva: Argentina recauda, ineficientemente, mucho. El costo fiscal es muy alto, pero está muy inequitativamente distribuido porque muchos no pagan. La cuestión es reformar el sistema impositivo para que los que pagan, paguen menos, y los que no, paguen. Y eso es complicado. Y finalmente, la cuestión laboral, que es la más compleja, porque la reforma laboral se puede hacer de mil maneras y con diferentes nombres, y una de esas maneras es segmentada, fragmentada y no pasando por el Congreso; o sea acordar con los sindicatos, por ramas de actividad, por territorio… Y me imagino que si el Gobierno no puede hacerlo de otra manera va a intentar eso. 

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En el discurso de Alberto Fernández se nota una reivindicación del primer kirchnerismo. Sin embargo, suponiendo una victoria suya en las elecciones, en un contexto de restricción presupuestaria y términos de intercambio muy diferentes a los de ese momento, que no permitirían replicar los superavits gemelos, ¿qué se puede esperar en esa situación de un gobierno de los Fernández, compatibilizando la realidad con el discurso?

Vos lo dijiste perfecto. El primer kirchnerismo fue superavits gemelos con legitimidad electoral. La gente votando para ahorrar en vez de para gastar; eso lo permitió la devaluación. Ahora es imposible, lo que viene es ajuste. Cualquiera que gane va a tener que ajustar, la cuestión es si ese ajuste se hace por imposición o por negociación. Y eso significa que cualquiera que gane va a tener que negociar con fragmentos del que perdió. Alberto sostiene que él está mejor posicionado para esto porque tiene acceso a los gobernadores y a los sindicatos. No es mentira, el peronismo habitualmente tuvo esta capacidad. Macri lo que sostiene es lo contrario: que Alberto tiene la quinta columna de los gastadores detrás (La Cámpora y demás), y que por lo tanto no está en condiciones de ir más rápido, y que él sí. 

Teniendo en cuenta otras experiencias de la región, como por ejemplo el último gobierno de Dilma en Brasil, ¿qué herramientas tendría un gobierno de los Fernández para ajustar?

Hay que acordar con los gobernadores, con los empresarios y con los sindicatos. La cuestión es quién está en mejores condiciones para eso y quién tiene algo para ofrecer. Algo para ofrecer significa pagos colaterales (“te voy a ajustar, pero te doy algo por este lado”) o compensaciones diferidas. Sebastián Etchemendy estudió mucho cómo hizo Menem eso durante los noventa, cómo compensó a los perdedores; reventó a los trabajadores pero benefició a los sindicatos. 

En los últimos días se escuchó bastante la idea de “elección bisagra”. ¿Cómo plantean las principales fuerzas lo que hay en juego en estas elecciones? ¿En qué términos? 

Esta es una elección importante porque después de noventa años va a ser la primera vez que un presidente que no es ni peronista ni militar termina su mandato, un periodo constitucional. Pero no es una elección bisagra. Es razonable que todos los actores digan que lo es porque tienen que diferenciarse y lo tienen que plantear como cuestión de vida o muerte. Para mi lo que viene es indiferente de la voluntad de los actores: el que venga tiene que ajustar. Si ajusta mal o no ajusta, le va a ir mal. Si ajusta bien, le puede ir mejor o peor en función de cómo lo haga y de a cuántos acuerdos llegue. Entonces para mí no hay tanta diferencia, pero entiendo que los actores la exageren. 

Vinculás también estos márgenes de maniobra acotados en materia económica con dos restricciones que vienen del exterior: la tasa de interés (que la determina la Reserva Federal de Estados Unidos) y el precio de las materias primas (que en gran medida lo determina China). ¿Cómo se sale de esa dependencia? Es una pregunta un poco ambiciosa (risas)

Es una pregunta maravillosa. Los que estudian esto son dos politólogos brasileños, Daniela Campello y Cesar Zucco. Mérito o suerte se llama el primer paper de ellos. Fíjense que esto es bastante maquiavélico: fortuna y virtud. Ellos dicen que lo que define la probabilidad de reelección de los presidentes sudamericanos (no latinoamericanos, porque México es otra cosa) son estos dos factores que mencionaban: el precio de las commodities y la tasa de interés. Pero que los presidentes serán juzgados por cómo le vaya a la economía, entonces serán juzgados por decisiones que no tomaron y por consecuencias de las que no fueron responsables. ¿Cómo se soluciona eso? Con desarrollo. Mientras seamos dependientes, nuestros presidentes estarán condenados a ser juzgados por su suerte y no por su virtud. Pero se puede pilotear mejor o peor la mala suerte. 

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Alguna vez hiciste mención a que el país se parecía a una montaña rusa porque subía, bajaba y volvía siempre al mismo lugar. ¿Dónde creés que debemos buscar las raíces de esta inestabilidad? ¿En la cultura; en las instituciones; en la estructura económica?

A mi me sirve mucho el último libro de Martín Lousteau para eso. Este problema está muy bien diseñado por algunos economistas del pasado y politólogos como Guillermo O’ Donnell en Alianzas y Estado, donde lo que dice es que hay dos sectores a los que les conviene (vulgarizando la situación) un diferente valor del dólar; diferente tipo de inserción en relación a exportar o proteger el consumo… Y a veces ganan unos y otras veces otros, en función de dónde juega el actor pendular. Están los trabajadores, los productores agropecuarios y los empresarios que a veces son proteccionistas y a veces exportadores. Y hay un empate: cada bloque tiene la fuerza de vetar al otro sin imponer su propio proyecto. La cuestión es que quebrar al otro significa crear un bloque hegemónico. No hace falta ser tan gramsciano pero es una buena manera de exponerlo. O’Donell no pensaba en Gramsci pero Portantiero sí que lo definía de la misma manera, como empate hegemónico. Y Martín Lousteau acusa al Estado, no mira tanto la raíz del empate como la mochila que carga cualquier sector que gane circunstancialmente. Porque el Estado impone un costo a los productos argentinos que los torna no competitivos en el mundo. Cuando un productor argentino exporta, exporta el treinta, cuarenta por ciento de ineficiencia estatal. Un Estado que no te dio salud, no te dio seguridad, no te dio educación, y que no solo no lo tuviste, sino que además tuviste que pagarlo. Pagás impuestos y pagás por los servicios; es un doble costo. Así que la solución para él es reformar el Estado, tornarlo más eficiente. No es una solución libertaria, no es anular el Estado.

Es una cuestión de capacidades estatales.

Exacto. No es un Estado alfeñique, pero tampoco un Estado fofo: es un Estado ágil. Así que lo que se puede hacer -porque romper el empate suena muy fuerte porque es acabar con la capacidad de un grupo para evitar que lo perjudique- es reformar el Estado para evitar que ese costo se ponga en las espaldas del que gana las elecciones.

 


“Mientras seamos dependientes, nuestros presidentes estarán condenados a ser juzgados por su suerte y no por su virtud”


 

Pensando en términos de la estrategia (dejando de lado el contenido) de las reformas de Menem, uno ve un recorte muy grande en el sector público nacional, y en el sector provincial una cierta continuidad. En ese sentido, en el juego entre Nación y provincias, ¿es posible plantear realmente una reforma del Estado que involucre a las administraciones provinciales que es donde también reside en buena medida la ineficacia? 

Es necesario, no sé si es posible. Este Gobierno negoció mal; las provincias están con superávit y no le dieron las reformas que el Gobierno nacional necesitaba. En el Gobierno, cuando uno habla con ellos, te dicen “estábamos en minoría, no pudimos hacer más que eso”, pero lo que hicieron no fue suficiente. 

¿Ves una posibilidad de que si Cambiemos (hoy Juntos por el Cambio) logra la reelección cambie el método decisional que venía teniendo hasta ahora?

Veo la posibilidad, no sé si lo van a hacer. Hay tres cosas que no sé responder: quién va a ganar; si Cambiemos va a cambiar el método en caso de ganar y quién va a gobernar si ganan los Fernandez (ríe). En el caso de Cambiemos yo creo que hay una posibilidad porque Macri ya utilizó otro modelo de gobierno; en la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires él tenía un trípode: Marcos en la comunicación, Larreta en la gestión y Monzó en la rosca. Y él dejó la gestión en la Capital, la rosca en el Congreso y se quedó solo con Marcos, que es el mejor para una campaña electoral pero no es el mejor para gobernar. Así que Macri puede volver al trípode sin renegar de su historia. Si lo va a hacer o no, no sé. 

¿Hay una crisis de representación o es un lugar común que habría que revisar?

Es un lugar común que nadie va a revisar porque es más fácil decir que hay crisis de representación (ríe). Para mí los partidos políticos argentinos son bastante representativos. La gente los sigue votando, no se extinguen a pesar de los desastres que hacen. Son malos gobernando, son buenos representando, van a elecciones y ganan, y a veces pierden y después ganan. Pero cuando gobiernan a todos les pasa algo. Y mi explicación, que ya era precoincidente con Martín (Lousteau) antes de conocer su respuesta, es que no importa quién maneja el colectivo (que somos todos, el país), si va para la derecha o para la izquierda, cuando no tiene motor. El motor es el Estado. Lo destruimos, Argentina tuvo un gran Estado y lo fuimos gastando, entonces ahora quien quiera que asuma, sin importar qué dirección le dé, la cosa no anda, no se mueve. Hay que arreglar el Estado.

Ya casi es un lugar común retomar la hipótesis “ditelliana” del armado de un sistema de partidos con una coalición de centroderecha y otra de centroizquierda. ¿Cuál es tu opinión?

A mi me encantaba Di Tella, era un tipo brillante y muy simpático. Pero nunca compré y sigo sin comprar esa idea. Clase mata ideología. En Argentina es así, y nadie lo pudo cambiar.

 

 

*Andrés Malamud es politólogo, graduado en la Universidad de Buenos Aires. Se doctoró en Ciencias Sociales y Políticas en el Instituto Universitario Europeo, y actualmente vive en Portugal, donde se desempeña como investigador en la Universidad de Lisboa.